اقتصادي
لم يُنهِ انسحاب الولايات المتحدة من أفغانستان مسؤوليتها تجاه هذا البلد، إذ وجدت واشنطن نفسها مباشرة أمام تحدٍ حيوي تمثل في احتواء الأزمة الإنسانية ومنع الانهيار الكامل للاقتصاد الأفغاني، ومن هذا المنطلق،
اتخذت الولايات المتحدة فور انسحابها إجراءات هدفت إلى منع الانهيار الكامل لاقتصاد أفغانستان وتجنيب شعبها عقاباً جماعياً بسبب وجود جماعات خاضعة للعقوبات في السلطة.
بعد هجمات 11 سبتمبر، أدرجت الولايات المتحدة حركة طالبان وشبكة حقاني، بموجب الأمر التنفيذي رقم 13224، ضمن قائمة "الإرهابيين العالميين المصنفين بشكل خاص". كما أُدرجت شبكة حقاني، بموجب المادة 219 من قانون الهجرة والجنسية الأميركي، في قائمة المنظمات الإرهابية الأجنبية.
وأدت عودة حركة طالبان إلى السلطة في أغسطس 2021، ووجود أفراد وكيانات خاضعة للعقوبات ضمن هيكل السلطة، إلى فرض قيود ومخاطر واسعة مرتبطة بالعقوبات على التعاملات المالية والاقتصادية مع أفغانستان. وكانت البنوك والشركات والمؤسسات الدولية تخشى أن تؤدي حتى تعاملاتها العادية والمشروعة إلى انتهاك العقوبات.
ووضع خروج المؤسسات الأجنبية، وعزلة النظام المصرفي، وهجرة آلاف الكفاءات المتخصصة، وخروج رؤوس الأموال، أفغانستان على أعتاب أزمة غير مسبوقة. وكان استمرار هذا الوضع من شأنه أن يعطل بشدة تحويل الأموال واستيراد المواد الغذائية والأدوية ودفع الرواتب وتنفيذ البرامج الإنسانية.
ورداً على ذلك، أصدرت وزارة الخزانة الأميركية سبعة تراخيص عامة. ووفرت هذه التراخيص الإطار القانوني اللازم لتقديم المساعدات وتحويل الحوالات الشخصية واستيراد السلع الحيوية ومواصلة أنشطة المؤسسات الدولية والمنظمات غير الحكومية وإجراء التعاملات القانونية مع أفغانستان.
ولم تكن هذه الإعفاءات تعني رفع العقوبات عن حركة طالبان أو شبكة حقاني أو غيرهما من الأشخاص الخاضعين للعقوبات. وظل التحويل المباشر للأموال إليهم محظوراً، باستثناء مدفوعات محدودة وضرورية، مثل الضرائب والرسوم والرسوم الجمركية وتكاليف التراخيص والخدمات العامة المرتبطة بالأنشطة المسموح بها.
الأنشطة الإنسانية
أصدرت وزارة الخزانة الأميركية الترخيص العام رقم 14 في 24 سبتمبر 2021. وسمح الترخيص بإجراء التعاملات الاعتيادية والضرورية لتقديم المساعدات الإنسانية وتلبية الاحتياجات الأساسية للشعب الأفغاني، حتى عندما تتطلب تلك الأنشطة تعاملاً محدوداً مع حركة طالبان أو شبكة حقاني أو الجهات التابعة لهما.
وفي وقت لاحق، أقر مجلس الأمن الدولي، بدعم من الولايات المتحدة، القرار رقم 2615 في 22 ديسمبر 2021، الذي استثنى الأنشطة الضرورية لتقديم المساعدات الإنسانية وتلبية الاحتياجات الأساسية للشعب الأفغاني من قيود العقوبات، وبعد ذلك بدأ العمل بالممر الجوي لنقل الأموال النقدية إلى أفغانستان.
نقل المنتجات الزراعية والأدوية والمعدات الطبية
سمح الترخيص العام رقم 15 بتصدير المنتجات الزراعية والطبية وإعادة تصديرها إلى أفغانستان. ويشمل الترخيص المواد الغذائية والأدوية والمعدات الطبية وقطع الغيار والمكونات اللازمة للأجهزة الطبية وتحديثات البرامج الخاصة بهذه المعدات.
ولا يقتصر نطاق الترخيص على الصادرات المباشرة، بل يسمح أيضاً بنقل السلع عبر دولة ثالثة، إذا كانت أفغانستان وجهتها النهائية. وتكمن أهمية هذا الترخيص في منع البنوك والمصدرين وشركات النقل وشركات التأمين من وقف نقل الغذاء والأدوية والمعدات الحيوية إلى أفغانستان خشية انتهاك العقوبات.
الحوالات الشخصية
صدر الترخيص العام رقم 16 في 10 ديسمبر 2021، وسمح بتحويل الحوالات الشخصية وغير التجارية إلى أفغانستان. وبموجب هذا الترخيص، يستطيع الأفغان المقيمون في الخارج إرسال الأموال إلى أسرهم عبر البنوك والمؤسسات المالية، كما يسمح بإجراء التعاملات المصرفية اللازمة لإتمام هذه التحويلات.
وبحسب بيانات البنك الدولي، تلقت أفغانستان في عام 2020 نحو 789 مليون دولار من الحوالات الشخصية. وقُدرت هذه التحويلات بنحو 600 مليون دولار في عام 2021. ومع ذلك، ونظراً إلى الاستخدام الواسع لشبكات الحوالات غير الرسمية، لا يُسجل جزء كبير من التحويلات في الإحصاءات الرسمية، فيما تشير تقديرات إلى أن التحويلات السنوية قد تصل إلى ملياري دولار.
وتعد الحوالات الشخصية أحد أهم مصادر توفير العملات الأجنبية وتقديم الدعم المباشر للأسر والحفاظ على الطلب الكلي في الاقتصاد الأفغاني. وتُستخدم هذه الأموال عادة لشراء الغذاء ودفع الإيجارات والعلاج والتعليم وغيرها من الاحتياجات اليومية، ولذلك تؤدي دوراً مباشراً في تخفيف ضغوط الفقر والبطالة.
الأنشطة الرسمية للولايات المتحدة في أفغانستان
صدر الترخيص العام رقم 17 في 22 ديسمبر 2021، بهدف منع العقوبات من عرقلة تنفيذ البرامج الرسمية للحكومة الأميركية في أفغانستان. وسمح الترخيص للموظفين والمتعاقدين والمستفيدين من المساعدات المالية الأميركية بإجراء التعاملات الضرورية لتنفيذ الأنشطة الإغاثية والصحية والتنموية والرقابية والدبلوماسية والإدارية.
وأتاح هذا الإطار استمرار البرامج الرسمية الأميركية من دون أن يعني ذلك الاعتراف بإدارة حركة طالبان أو تمويلها بشكل عام.
الأنشطة الرسمية للمنظمات الدولية
سمح الترخيص العام رقم 18 بالأنشطة الرسمية للأمم المتحدة والجهات التابعة لها، والبنك الدولي، وبنك التنمية الآسيوي، وبنك التنمية الأفريقي، والبنك الأوروبي لإعادة الإعمار والتنمية، وبنك التنمية للبلدان الأميركية، واللجنة الدولية للصليب الأحمر، والاتحاد الدولي لجمعيات الصليب الأحمر والهلال الأحمر، والبنك الإسلامي للتنمية في أفغانستان.
وتمكن موظفو هذه المؤسسات ومتعاقدوها وممثلوها من مواصلة المدفوعات والتعاملات الضرورية لتنفيذ البرامج الإنسانية والصحية والتعليمية والغذائية والتنموية.
وبفضل هذا الإطار، استأنفت مؤسسات مثل البنك الدولي أنشطتها في أفغانستان. ووضع البنك الدولي جزءاً من موارد صندوق إعادة إعمار أفغانستان تحت تصرف مؤسسات تابعة للأمم المتحدة ومنظمات غير حكومية، لتنفيذ المشاريع من دون تحويل الأموال إلى إدارة حركة طالبان.
إطار عمل المنظمات غير الحكومية
سمح الترخيص العام رقم 19 للمنظمات غير الحكومية بالعمل في المجالات التالية:
المساعدات الإنسانية والصحية: توزيع الغذاء والأدوية، وتقديم الخدمات الصحية والتغذوية، ودعم المتضررين والنازحين وضحايا الكوارث الطبيعية.
دعم الفئات الأكثر ضعفاً: دعم كبار السن والأشخاص ذوي الإعاقة وضحايا العنف الجنسي والقائم على أساس الجنس.
حقوق الإنسان والمجتمع المدني: تعزيز سيادة القانون والشفافية والمساءلة والحريات الأساسية والوصول إلى المعلومات والمشاركة المدنية.
التعليم ومحو الأمية: توسيع فرص الوصول إلى التعليم، ومكافحة الأمية، ودعم البرامج والإصلاحات التعليمية.
المشاريع التنموية غير التجارية: تنفيذ مشاريع ذات منفعة عامة في مجالات الصحة والأمن الغذائي وإمدادات المياه والصرف الصحي.
البيئة والموارد الطبيعية: حماية البيئة، والإدارة المسؤولة للموارد الطبيعية، وحماية الأنواع المهددة بالانقراض، وإزالة التلوث.
وأتاح هذا الترخيص استمرار عمل المنظمات غير الحكومية في وقت كان فيه جزء كبير من الخدمات الصحية والتعليمية والاجتماعية في أفغانستان يعتمد على دعم هذه المؤسسات.
إطار واسع للتعاملات القانونية مع أفغانستان
أصدرت وزارة الخزانة الأميركية الترخيص العام رقم 20 في 25 فبراير 2022. ووفر هذا الترخيص أوسع إطار للتعاملات القانونية مع أفغانستان والجهات الحاكمة فيها.
وبموجب هذا الترخيص، يمكن للأفراد والشركات التعامل مع الوزارات والمؤسسات العامة والبنك المركزي الأفغاني والشركات المملوكة للدولة أو الخاضعة لسيطرتها، حتى إذا كان بعض الأشخاص الخاضعين للعقوبات يشغلون مناصب قيادية في هذه المؤسسات.
وسمح الترخيص رقم 20 بالمدفوعات الضرورية، مثل الضرائب والرسوم والرسوم الجمركية وتكاليف التراخيص والخدمات العامة، لكنه لا يشمل السلع والخدمات الكمالية. كما لا يسمح هذا الترخيص، بحد ذاته، بالإفراج عن الحسابات والأصول المجمدة، بما في ذلك الاحتياطيات المجمدة للبنك المركزي الأفغاني.
المساعدات المالية الأميركية
إلى جانب الإعفاءات من العقوبات، خصصت الولايات المتحدة بعد أغسطس 2021 مليارات الدولارات للبرامج المرتبطة بأفغانستان والأفغان.
ولا يمثل مبلغ يزيد على 21 مليار دولار، الوارد في بعض تقارير مكتب المفتش العام الأميركي الخاص لإعادة إعمار أفغانستان (سيجار)، مساعدات مباشرة إلى أفغانستان فقط. فهذا المبلغ يشمل، إلى جانب المساعدات الإنسانية والتنموية، تكاليف إجلاء الأفغان وإعادة توطينهم في الولايات المتحدة ودول أخرى، إضافة إلى 3.5 مليار دولار من احتياطيات النقد الأجنبي للبنك المركزي الأفغاني. ومن هذا المبلغ، كان نحو 3.8 مليار دولار مساعدات إنسانية نُقلت إلى داخل أفغانستان. وظلت الولايات المتحدة حتى عام 2024 أكبر مانح مالي لأفغانستان.
وبالتالي، كان المبلغ الذي خُصص مباشرة للمساعدات الإنسانية والتنموية داخل أفغانستان أقل بكثير من الرقم الإجمالي. ومع ذلك، أدت هذه الموارد دوراً مهماً في توفير الغذاء والحفاظ على الخدمات الصحية ودعم الأسر الأكثر ضعفاً ومنع تدهور الاقتصاد بصورة أكبر.
دور الإعفاءات في احتواء خطر انهيار أفغانستان
شكلت التراخيص العامة السبعة لوزارة الخزانة الأميركية، عملياً، الأساس القانوني لاستمرار العلاقات الاقتصادية والإنسانية المحدودة بين أفغانستان والعالم. وأبقت هذه الإعفاءات الطريق مفتوحاً أمام المساعدات الإنسانية والحوالات الأسرية واستيراد الغذاء والأدوية وأنشطة المنظمات الدولية وغير الحكومية وإجراء التعاملات القانونية.
ومن دون هذه التراخيص، كان من الممكن أن تتراجع البنوك والمصدرون وشركات النقل وشركات التأمين والمؤسسات الإغاثية حتى عن التعاملات المشروعة خشية انتهاك العقوبات. وفي هذه الحالة، كانت عمليات تحويل الأموال واستيراد السلع الحيوية وتنفيذ البرامج الصحية والتعليمية والتنموية ستواجه اضطرابات واسعة، كما كان الفقر والجوع والبطالة وانهيار الخدمات العامة سيبلغ مستويات أشد بكثير.
وبطبيعة الحال، لم تكن هذه الإعفاءات العامل الوحيد الذي حال دون الانهيار. فقد أدت مساعدات الأمم المتحدة وبرامج البنك الدولي وبنك التنمية الآسيوي وحوالات المهاجرين والتجارة مع الدول المجاورة واستمرار عمل شبكات تحويل الأموال المحلية دوراً أيضاً في الحفاظ على الحد الأدنى من الدورة الاقتصادية.
ومع ذلك، أدت الإعفاءات الأميركية من العقوبات دوراً حاسماً في تقليص خطر الانهيار الاقتصادي والاجتماعي الكامل لأفغانستان. ولم تنقذ هذه التراخيص الاقتصاد الأفغاني، كما لم تنه الأزمة الهيكلية في البلاد، لكنها حالت دون تحول العقوبات المفروضة على حركة طالبان وشبكة حقاني إلى إغلاق كامل للنظام المالي، ووقف للمساعدات، وعقاب اقتصادي للشعب الأفغاني.
