معاون پیشین ریاستجمهوری افغانستان
سلطانعلی کشتمند، صدراعظم سابق افغانستان از ویژگیهایی برخوردار بود که او را نسبت به بسیاری از معاصرانش متمایز میکرد. پیشینه مبارزاتی، تخصص در امور اقتصادی، اندیشه سیاسی و تجربه مدیریتی او بخشی از امتیازات کارنامه کشتمند است.
سلطانعلی کشتمند و داعیه برابری اقوام
سلطانعلی کشتمند، فرزند نجفعلی، در بهار سال ۱۹۳۵ در چهاردهی کابل به دنیا آمد.
او پس از فراغت از رشته اقتصاد در دانشگاه کابل، در وزارت معادن و صنایع مشغول به کار شد. در ۱۱ جدی ۱۳۴۳، در کنگره مؤسس حزب دموکراتیک خلق افغانستان، بهعنوان عضو اصلی کمیته مرکزی این حزب انتخاب شد. با انشعاب در حزب، او در کنار جناح پرچم قرار گرفت و پس از کودتای هفتم ثور ۱۳۵۷ بهعنوان وزیر پلان تعیین شد.
اما مدت کوتاهی بعد، در اول سنبله ۱۳۵۷ زندانی و به اعدام محکوم شد. این حکم بعداً به ۲۰ سال زندان کاهش یافت و او سرانجام پس از ششم جدی ۱۳۵۸ از زندان آزاد شد.
در دوره حکومت ببرک کارمل، از ۱۱ جدی همان سال بهعنوان معاون صدراعظم و وزیر پلان منصوب شد و در ۲۰ جوزای ۱۳۶۰ به مقام صدراعظم رسید.
سلطانعلی کشتمند حدود هشت سال در این سمت فعالیت کرد. با مطرحشدن سیاست آشتی ملی، محمدحسن شرق بهجای او بهعنوان صدراعظم تعیین شد. اما پس از ۹ ماه کار، رئیسجمهور نجیبالله نسبت به شرق بدبین شد و او را برکنار کرد. در نتیجه، برخلاف نظر نجیبالله و با اتفاق آرای سایر رهبران حزب، کشتمند از اول حوت ۱۳۶۷ برای بار دوم بهعنوان صدراعظم تعیین شد. او پس از ۱۶ ماه بار دیگر از این سمت کنار گذاشته شد و فضلحق خالقیار بهجای او به صدارت رسید.
پس از آن، کشتمند برای مدت پنج ماه بهعنوان معاون اول رئیسجمهور تعیین شد. اما به گفته خودش، روابط او با رئیسجمهور نجیبالله تیره شد و در این مدت عملاً بدون صلاحیت و بهصورت نمادین در این مقام حضور داشت. در حالی که رفتار نجیبالله نسبت به او بهطور کامل تغییر کرده بود، سرانجام در سنبله ۱۳۶۹ از این سمت نیز برکنار شد.
او در ۲۵ سرطان ۱۳۷۰ از عضویت در حزب وطن و هیأت اجرائیه کمیته مرکزی آن استعفا داد و از اواخر همان سال در لندن زندگی میکرد.
سلطانعلی کشتمند در جناح پرچم حزب دموکراتیک خلق افغانستان جایگاه برجستهای داشت، بهویژه در دوره حکومت ببرک کارمل. او پس از کارمل، بهعنوان چهره دوم حزب و دولت شناخته میشد.به همین دلیل، پس از آنکه با اشاره مقامهای شوروی سابق و تصمیم کمیته مرکزی حزب، ببرک کارمل در ثور ۱۳۶۵ از مقام حزبی و در عقرب همان سال از مقام دولتی خود کنار گذاشته شد، بسیاری انتظار داشتند سلطانعلی کشتمند بهجای او رهبری حزب و دولت را بهعهده بگیرد. اما بهدلایلی – شاید از جمله ملاحظات قومی – بهجای چهره دوم حزب، نجیبالله که تا آن زمان در ردههای پایینتر حزبی قرار داشت، بهعنوان جانشین کارمل انتخاب شد.
از نظر کارنامه دولتی، نزدیک به ده سال صدارت سلطانعلی کشتمند و ریاست او بر شورای وزیران را میتوان دورهای نسبتاً موفق برای خود او و حزب حاکم دانست.
در این دوره، او بهعنوان دولتمردی آگاه و کاردان شناخته میشد که با مدیریت و ابتکار، و با رویکردی نوگرا و اعتدالگرا، در اداره امور کشور نقش ایفا کرد.
با این حال، اشغال افغانستان توسط شوروی، تشدید جنگها، فشارهای داخلی و خارجی بر دولت وقت و نگاه منفی بخش بزرگی از مردم به نظام حاکم، بر همهچیز سایه انداخته بود و حتی دستاوردهای مثبت آن دوره را نیز تحتالشعاع قرار میداد. در چنین فضایی، خدمات و ابتکارات کشتمند نیز اغلب مورد تردید یا انتقاد قرار میگرفت.
با وجود این، به گفته بسیاری از چهرههای کلیدی هر دو جناح خلق و پرچم، در میان کادرهای رهبری این حزب کمتر کسی از نظر تواناییهای مدیریتی و تخصصی با کشتمند قابل مقایسه بود. از همین رو، او در مدت طولانی صدارت خود – جدا از مسائل سیاسی و امنیتی که بیشتر در حوزه مسئولیت رئیسجمهور قرار داشت – توانست بخش تخصصی و فنی حکومتداری را بهخوبی مدیریت کند و اصلاحات و نوآوریهای متعددی، بهویژه در حوزههای اقتصادی، اجتماعی و قانونگذاری، بهجا بگذارد.
در بیست سال گذشته که من از نزدیک با روند بازنگری قوانین افغانستان سروکار داشتهام، دیدهام که صدها قانون جدید و نسبتاً غنی از نظر محتوا در همان دوره دهسالهای تدوین شده بود که کشتمند ریاست شورای وزیران را برعهده داشت، بهویژه در عرصههای حقوقی و اقتصادی.
با این حال، همانگونه که میدانیم، در افغانستان گرایشهای قومی و تباری چنان پررنگ است که گاه حتی ارزیابی شخصیتها و کارنامه آنها نیز بر اساس تعلقات قومی انجام میشود. در حکومت چهاردهساله خلق و پرچم نیز، همانند بسیاری از حکومتهای گذشته و معاصر افغانستان، شکافها و تضادهای قومی، زبانی و مذهبی برجسته بود و حتی از عوامل ناکامی آن حکومتها به شمار میرفت.
کشتمند و فدرالیسم در افغانستان
سلطانعلی کشتمند هم از پیشگامان و از حامیان جدی طرح فدرالیسم در افغانستان است.
هرچند طاهر بدخشی پیشگام اصلی ایده فدرالیسم و طرح مسأله ملی و ستم ملی بود؛ به همین دلیل از حزب دموکراتیک خلق جدا شد، اما در عین حال بدخشی با ببرک کارمل هم میانه خوبی نداشت و بعد از انشعاب جناح پرچم، بدخشی همچنان در کنار جناح خلق باقی ماند.
از این جهت نمیتوان باور کرد که جناح پرچم در مجموع و شخص ببرک کارمل بهطور خاص، طرفدار طرح فدرال بدخشی بوده باشد. اما ممکن است کشتمند به جهت پایگاه و خاستگاه خاص قومی خود و همچنین به جهت روابط خاص شخصی و خانوادگی خود با بدخشی، تحت تأثیر طرحهای او قرار گرفته و به همین دلیل از دهه پنجاه طرفدار طرح فدرالیسم شده باشد.
دلیل و انگیزه هرچه باشد اما آقای کشتمند از دهه پنجاه خورشیدی تاکنون از کسانی بوده که همواره داعیه برابری بین اقوام کشور را مطرح کرده و برای تحقق آن، خودگردانی محلی و نظام فدرالی را پیشنهاد کرده است.
در این مقاله دیدگاههای سلطانعلی کشتمند درباره فدرالیسم را در سه مقطع تاریخی و در سه مرحله به اختصار مرور میکنیم:
پیشنهاد قانون اسیاسی فدرالی توسط حزب پرچم در دوره جمهوریت داوودخان
با کودتای محمدداوودخان و جایگزینی نظام جمهوری بهجای سلطنت و اعلام خطمشی حکومت جدید، حزب دموکراتیک خلق افغانستان، بهویژه جناح پرچم، حمایت رسمی خود را از حکومت تازه اعلام کرد. برخی از چهرههای این حزب نیز در دولت داوودخان حضور یافتند. خود داوودخان نیز در آغاز از حمایت گروههای چپ بهره میبرد و در برخی از بیانیههایش نکاتی را مطرح میکرد که نشاندهنده گرایش او به برخی دیدگاههای سوسیالیستی بود.
اما بهتدریج میان دو طرف فاصله ایجاد شد و پرچمیها به منتقدان سیاستهای حکومت تبدیل شدند.
در سال ۱۳۵۴ داوودخان طرح تدوین قانون اساسی جدید را مطرح کرد. برای این منظور، کمیسیون بزرگی با ۴۱ عضو مأمور تهیه پیشنویس قانون اساسی شد. در ششم دلو ۱۳۵۵ پیشنویس این قانون در مطبوعات منتشر شد. سپس این طرح توسط مجلس نمایندگان تصویب شد و نظامی کاملاً ریاستی و تکحزبی با صلاحیتهای گسترده برای رئیسجمهور را تثبیت کرد.
جناح پرچم با این قانون اساسی مخالفت کرد و در برابر آن طرح دیگری ارائه داد. به گفته سلطانعلی کشتمند، این طرح نظام «پارلمانی فدرال» را برای افغانستان پیشنهاد میکرد. طرح قانون اساسی حزب پرچم نیز به قلم خود کشتمند تهیه شده بود.
کشتمند در کتاب خود مینویسد: «در ۲۹ حوت ۱۳۵۴ (۱۹ مارچ ۱۹۷۶) مسوده قانون اساسی جمهوری افغانستان به کمیسیونی سپرده شد. اما پیش از آنکه این مسوده در کمیسیون مورد بررسی قرار گیرد، حزب دموکراتیک خلق افغانستان (پرچمیها) طرح پیشنهادی خود را درباره آن بهطور گسترده منتشر کردند. در سند ضمیمه این طرح، پیشنویس قانون اساسی حکومت که مبتنی بر سیستم ریاستی و اعطای صلاحیتهای وسیع به رئیس دولت بود، مورد انتقاد قرار گرفته بود. طرح اصلی پیشنهادی حزب (پرچم) برای قانون اساسی مبتنی بر سیستم پارلمانی و «حکومت فدرالی» بود.»
او در ادامه میافزاید: «این طرح برای تدوین یک قانون اساسی کامل و متناسب با شرایط کشوری چون افغانستان در آن مقطع تاریخی تهیه شده بود. متن اصلی این طرح به وسیله من و بر پایه تحلیل مشخص از اوضاع کشور و جهان، در نتیجه پژوهش و بررسی گسترده و با استفاده از منابع معتبر نگاشته شد و سپس با همکاری برخی از اعضای باصلاحیت رهبری حزب تکمیل گردید. این طرح بهصورت محدود چاپ شد و بهطور مستقیم و غیرمستقیم در میان اعضای حزب، حلقات روشنفکری کشور، اعضای کمیسیون و سایر علاقهمندان توزیع شد. حکومت از انتشار این طرح خشمگین شد، اما نتوانست از گسترش آن جلوگیری کند و در عوض چند تن از فعالان حزبی را بازداشت و برای مدتی زندانی کرد.»
میرمحمدصدیق فرهنگ، ضمن اشاره به انتقاد جناح پرچم از قانون اساسی داوودخان، بدون اشاره به طرح نظام پارلمانی فدرال، انگیزه این انتقاد را تلاش برای جهتدادن قانون اساسی جدید به سوی سوسیالیسم مورد نظر اتحاد شوروی میداند.
او مینویسد: «در ۱۵ حمل ۱۳۵۵ (اپریل ۱۹۷۶) این گروه (پرچم) در نشریهای با عنوان «طرح پیشنهادی» مجموعهای از مطالب را درباره قانون اساسی آینده منتشر کرد که هدف آن جهتدادن قانون مذکور به سوی نوع خاصی از سوسیالیسم مورد نظر مسکو بود؛ یا همان سوسیالیسمی که ایدئولوگهای اتحاد شوروی برای کشورهای در حال رشد پیشنهاد میکردند. این سند در واقع انتقادی غیرمستقیم از سیاستهای دولت نیز به شمار میرفت.»
حرکت به سوی خودمختاری محلی در دوره کارمل
اینکه حزب پرچم در زمان طرح قانون اساسی داوودخان، طرح دیگری را با عنوان نظام «پارلمانی فدرال» ارائه کرد، اقدامی مهم به شمار میرود و نشان میدهد که ایده فدرالیسم در سطح رهبری این جناح مطرح و مورد تأیید بوده است.
با این حال، حزب پرچم که نتوانست این طرح را در زمان تدوین قانون اساسی داوودخان عملی کند، انتظار میرفت در دوره حاکمیت خود پس از سال ۱۳۵۸ آن را دوباره مطرح سازد. اما حساسیتهای سیاسی و شرایط آن زمان باعث شد این موضوع مسکوت بماند و نه در «اصول اساسی جمهوری دموکراتیک افغانستان» و نه در قانون اساسی دوره نجیبالله، طرح فدرالیسم پیگیری نشود.
در دوره حکومت ببرک کارمل، در سال ۱۳۵۹ «اصول اساسی جمهوری دموکراتیک افغانستان» به تصویب رسید. در این سند، هرچند ایدههای مثبتی درباره نقش مردم و برابری همه اقوام و شهروندان کشور مطرح شده بود، اما هیچ اشارهای به افزایش اختیارات ادارات محلی یا فدرالی ساختن ساختار سیاسی افغانستان نشده بود.
هدف از تصویب «اصول اساسی» این بود که بهطور موقت، تا زمان تدوین و تصویب قانون اساسی دایمی، چارچوب و شیوه فعالیت حکومت را مشخص کند. با این حال، تا سال ۱۳۶۵ که ببرک کارمل از قدرت کنار رفت، قانون اساسی جدیدی به تصویب نرسید.
طرح فدرالی سازمان کارگران جوان افغانستان
در سال ۱۳۶۲ طرح نظام فدرالی از سوی برخی حلقات سیاسی دیگر نیز مطرح شد، اما این پیشنهاد از سوی ببرک کارمل مورد پذیرش قرار نگرفت.
عبدالقدیر صوفیزاده در مقالهای در این باره مینویسد: «در کشور ما درمان این دردها و ناامیدیها تنها از طریق ایجاد یک ساختار جمهوری متحده فدرال ممکن است. بسیاری از نابسامانیها و سیاستگذاریهای نادرست دولتها و ایجاد نظامهای بیش از حد متمرکز، مانع تأمین صلح و ثبات ملی، صلح منطقهای و شکلگیری یک دولت واقعاً دموکراتیک شده است. در حالی که تجربه جمهوریهای فدرال در جهان و حتی در کشورهای پیرامون ما نشان داده است که چنین نظامی میتواند به پیشرفت متوازن، وحدت مردمی و همبستگی ملی کمک کند.
بر این اساس این پرسش مطرح میشود که افغانستان چگونه میتواند با بهرهگیری از این تجربه به پیشرفت، آزادی، صلح، دموکراسی، عدالت اجتماعی و رفاه عمومی دست یابد؛ آن هم از طریق تلاش عقلانی و انسانی و بدون تبعیض و تمایز میان شهروندان.
در همین چارچوب، در دهه ۱۳۶۰ خورشیدی، طرح ایجاد جمهوری متحده فدرال از سوی برخی سازمانهای چپ دموکرات و ملی که وابسته به کمونیسم شوروی یا حزب حاکم خلق و پرچم نبودند، مطرح شد. در رأس این تلاشها سازمان «کارگران جوان افغانستان» یا «کجا» قرار داشت. اعضای این سازمان پیشنویس موقت قانون اساسی جمهوری فدرال افغانستان را تهیه کردند و پس از تصویب درونحزبی، این طرح را بهعنوان راهحلی برای پایان بحران و جنگ، به مردم افغانستان و جامعه جهانی ارائه کردند.
پس از طرح این پیشنهاد، شماری از احزاب و سازمانهای سیاسی مستقل که با این دیدگاه سیاسی همسو بودند، جبههای با عنوان «جبهه مردم برای آزادی و دموکراسی» تشکیل دادند تا از طریق آن و با همکاری نیروهای ملی و مردمی، زمینه انتقال قدرت به مردم و تحقق اراده عمومی فراهم شود.
با این حال، به گفته نویسنده، در نتیجه تحولات سیاسی و فشارهای موجود، رهبران، کادرها و فعالان حزب کارگران جوان افغانستان از سوی حزب حاکم خلق و وطن بازداشت و زندانی شدند.»
طرح کابل و طرح شورویها برای قانون اساسی جدید
برخی اسناد نشان میدهد که در سالهای پایانی حکومت ببرک کارمل، طرحی برای تدوین قانون اساسی جدید تهیه شده بود.
با این حال، اطلاعات دقیقی درباره جزئیات این طرح در دست نیست و روشن نیست که این پیشنویس چه محتوایی داشته و آیا در آن به موضوع فدرالیسم یا خودمختاری ولایات اشارهای شده بود یا نه.
سلیم مجاز، که از کادرهای متخصص حقوق در جناح پرچم حزب دموکراتیک خلق بود، جریان تدوین این طرح قانون اساسی و دیدگاه ببرک کارمل را به تفصیل نقل کرده است. به گفته او، در کنار این پیشنویس، طرح دیگری نیز از سوی شورویها آماده شده بود که آنان قصد داشتند آن را بر دولت افغانستان تحمیل کنند. اما ببرک کارمل بهشدت با این طرح مخالفت میکرد و آن را عاملی برای بروز جنگ داخلی و حتی تجزیه افغانستان میدانست. با این حال، مجاز بهطور دقیق توضیح نمیدهد که طرح مورد نظر شورویها چه ویژگیهایی داشته و چگونه میتوانسته به تجزیه افغانستان منجر شود.
او در مقالهای با عنوان «داستان دو قانون اساسی؛ گفتهها و ناگفتههایی درباره طرح قانون اساسی جمهوری دموکراتیک افغانستان» مینویسد:
«نگارنده در جریان سال ۱۹۸۶ بهعنوان منشی کمیته کارِ کمیسیون تسوید قانون اساسی ۱۹۸۷ تعیین شده بود. یک ماه پس از آغاز کار، ما در کمیته کار موفق شدیم طرح مقدماتی قانون اساسی را تهیه کنیم. اما در همان زمان، طرح دومی که از پیش آماده شده بود از سوی مقامات بالا به ما ابلاغ شد. رهبری به ما دستور داد که طرح نخست، یعنی متنی را که خود ما تهیه کرده بودیم، بهکلی کنار بگذاریم و بهجای آن بر اساس طرح دوم کار کنیم؛ طرحی که ما در تهیه آن نقشی نداشتیم. متن و ساختار این طرح بهروشنی نشان میداد که توسط شورویها تهیه شده و سپس به زبان دری ترجمه و ویرایش شده است. این طرح شباهت زیادی به قوانین اساسی جمهوریهای آسیایی اتحاد شوروی داشت و دارای خلأها و نواقص فراوان سیاسی، اجتماعی، اقتصادی و حقوقی بود که اصلاح آنها دشوار به نظر میرسید. طرحی که ما تهیه کرده بودیم، از نظر اصول و محتوا تفاوتهای اساسی با طرح شورویها داشت. ما در برابر طرح دوم تا حدی مقاومت کردیم، اما از سوی مقامات بالا تهدید شدیم.»
او در ادامه مینویسد: «با شناختی که از اعضای کمیته تحریر داشتم، آنها افرادی نبودند که بهآسانی تسلیم شوند. از همین رو، سلسلهای از فعالیتها را در مخالفت با آن طرح سازمان دادیم. در همین زمان خبر تازهای به ما رسید که روحیه ما را تقویت کرد: اطلاع یافتیم که ببرک کارمل نیز بهشدت با طرح رقیب مخالف است. پس از آگاهی از این موضوع، تصمیم گرفتم شخصاً با او دیدار کنم تا حقیقت را از نزدیک بدانم. با دستیار او تماس گرفتم و وقت ملاقات خواستم و گفتم میخواهم درباره طرح قانون اساسی با او گفتوگو کنم. او فوراً برایم وقت تعیین کرد. روز بعد در زمان تعیینشده به دفتر ببرک کارمل در ارگ رفتم. در آنجا کسی دیگر در انتظار دیدار با او نبود. بسیاری از کسانی که همواره در پی دیدار با مقامات بودند، وقتی میدیدند شورویها روزبهروز از صلاحیتهای ببرک کارمل میکاهند، دیگر ضرورتی نمیدیدند با او ملاقات کنند و موقعیت حزبی یا دولتی خود را به خطر بیندازند.»
مجاز میافزاید: «پس از گفتوگوهای مقدماتی، بحث ما بهسرعت بر طرح قانون اساسی متمرکز شد. او با وجود آنکه در موقعیت سیاسی مناسبی قرار نداشت و هر لحظه احتمال بازداشت یا حذف او وجود داشت، گفت: “این طرح نه تنها از نظر معیارهای حقوقی دارای خلأها و نواقص فراوان است، بلکه طرحی بسیار خطرناک است که افغانستان را به سوی جنگ داخلی و حتی تجزیه سوق خواهد داد.”»
به گفته مجاز، از لابهلای سخنان کارمل چنین برداشت میشد که داکتر نجیبالله نیز با طرح رقیب موافق نیست، اما بهدلیل ملاحظات سیاسی، آشکارا مخالفت خود را بیان نمیکند. کارمل به او توصیه کرد که همزمان برای تکمیل و بهبود طرحی که خودشان تهیه کردهاند نیز کار کنند.
مجاز در ادامه مینویسد که پس از گفتوگو، کارمل پیشنهاد کرد برای قدمزدن به فضای باز ارگ بروند. او مینویسد: «وقتی دور از نفوذ گوشهای کنجکاو در راهروهای ارگ قدم میزدیم و به گلهای رنگارنگ آن نگاه میکردیم، کارمل گفت لازم میداند برخی حقایق را با من در میان بگذارد. سپس توضیح داد که چگونه روابط او با مشاوران شوروی بهتدریج تیره شده است. او گفت در ماههای اخیر حادثهای رخ داد که روابط ما را بهکلی برهم زد. شورویها مشاور تازهای به کمیته مرکزی فرستادند به نام ویکتور پتروویچ. هنگامی که نام او را میبرد، آثار عصبانیت در چهرهاش آشکار بود.»
کارمل ادامه داده بود: «این سرمشاور با لحن آمرانه با من سخن میگفت و دستور میداد. این نخستین بار بود که یک مشاور روسی چنین رفتاری میکرد. روزی بهشدت عصبانی شدم، او را از دفترم بیرون کردم و به دستیارم گفتم دیگر اجازه ندهد وارد دفتر من شود. پس از آن، مشاوران شوروی در داخل افغانستان و در خود اتحاد شوروی تبلیغات گستردهای علیه من به راه انداختند. علاوه بر تبلیغاتی که از سوی غرب و مجاهدین جریان داشت، این تبلیغات تازه نیز شدت گرفت تا سرانجام پلینومی ترتیب دادند و مرا از رهبری حزب کنار گذاشتند.»
از این روایت برمیآید که در سالهای پایانی حکومت ببرک کارمل، روابط میان او و مقامات شوروی با تنشهای جدی روبهرو شده بود. این تنشها بهویژه پس از سفر هیأت افغانی به ریاست کارمل به مسکو و دیدار با میخائیل گورباچف شدت گرفت؛ دیداری که در آن مقامات شوروی بر خروج نیروهایشان از افغانستان و ضرورت تغییر در سیاستهای حکومت افغانستان تأکید کردند. در همان نشست، کارمل نیز در حضور گورباچف اظهار کرده بود که وزیر دفاع شوروی در امور وزارت دفاع افغانستان مداخله میکند و نیروهای شوروی در افغانستان بهطور فعال نمیجنگند و بیشتر در پی حفظ جان خود هستند.
سلطانعلی کشتمند نیز در بخشی از خاطرات خود مینویسد که ببرک کارمل در محافل خصوصی بارها از ادامه حضور نیروهای شوروی در افغانستان شکایت میکرد و میگفت سربازان شوروی نه بهطور جدی میجنگند و نه کشور را ترک میکنند. به گفته او، این وضعیت باعث شده بود که حکومت افغانستان در میان مردم و در افکار عمومی جهان بیاعتبار شود.
گامهایی بهسوی تمرکززدایی
در دوره صدارت سلطانعلی کشتمند سه اقدام ارزشمند دیگر صورت گرفت. گامهای مهم بهسوی غیرمتمرکز شدن و ایجاد زمینه برای فدرالیشدن افغانستان.
تصویب قانون ارگانهای محلی
قانون جدید ارگانهای محلی شوراهای محلی منتخب را از روستا تا ولسوالی و ولایت و شهر پیشبینی کرده بود. با صلاحیتهای مهم برای تقویت اداره محلی و نقش مردم محلی در تصمیمگیریها.
در این قانون کمیتههای اجرایی برای هر اداره محلی در نظر گرفته شده بود که تمام اعضای آن توسط شوراها انتخاب میشدند و رئیس کمیتههای اجرایی در سطح ولایت و ولسوالی، در حقیقت والی و ولسوال همان ولایت و ولسوالی بود.
در آن زمان محتوای این قانون در اکثر مناطق کشور عملی نشد ولی خود این قانون در جای خود حرکت بسیار مهم در جهت غیرمتمرکزسازی قدرت بود.
ایجاد زونها
در سال ۱۳۵۹ برای ایجاد مناسبات و امکانات مساعد برای همکاری میان ولایات و مناطق مجاور آنها، افغانستان به هشت منطقه یا زون تقسیم شد: زونهای مرکز، شمالشرق، شمال، شمالغرب، شرق، جنوبشرق، جنوب و جنوبغرب.
تقسیم جغرافیایی کشور به زونها یا مناطق یک رویه رایج در اکثر کشورها است. برای غیرمتمرکزسازی و همکاریهای بیشتر در میان مناطقی که مجاورت و یا مشترکات دیگر فرهنگی، ترانسپورتی و اقتصادی با همدیگر دارند.
حرکت به سوی خودمختاری و خودگردانی ملی
سلطانعلی کشتمند در نوشتههای خود مانند طاهر بدخشی از اصطلاحاتی مثل روابط موجود بین اقوام افغانستان، «مسأله ملی»، «تبعیض» و «ستم ملی» استفاده کرده است. او «نظام فدرالی» را تنها راهحل مشکل تبعیض و بیعدالتی میداند.
آقای کشتمند نوشته است: «در دهه هشتاد میلادی مبارزه برای تأمین برابری حقوقی و عملی میان تمام ملیتها، اقوام و گروههای اتنیکی به مثابه یک وظیفه خدشهناپذیر و تأخیرناپذیر حزب و دولت تلقی میشود. زیرا برخورد اصولی با مسأله ملی در کشور کثیرالملت افغانستان و ایجاد مناسبات عادلانه و برابر میان ملیتها و اقوام کشور بهعنوان یکی از اصول بنیادی، دستکم از لحاظ تئوریک، سرخط برنامه عمل حزب را میساخت. ولی نه اعلام این سیاست و نه ابراز آرزومندی برای وحدت و یکپارچگی ملیتها و اقوام کشور به تنهایی کافی نبود. لازم بود که در عمل بخاطر رفع «تبعیض» و «ستم ملی» و بر ضد روحیه و گرایش برتریجویانه ملی مبارزه قاطع شود و عملا فضای مطمئن برای اتحاد واقعی، وحدت و یکپارچگی، همکاری و تفاهم میان ملیتها و اقوام گوناگون کشور ایجاد شود. برای تحقق چنین امری در مقامهای رهبری حزب و دولت در حرف خیلی زیاد و در عمل خیلی کم آمادگی وجود داشت.»
سلطانعلی کشتمند با ذکر این که شورای وزیران تلاش میکرد زمینه برابری در میان تمام اقوام بدون هیچگونه تبعیض را فراهم کند، میگوید: «من شخصا به این اصل معتقد بودم و هستم که راهحل واقعی مسأله ملی در افغانستان عبارت خواهد بود از ایجاد یک دولت متحده یا «فدرال» با قبول خودمختاریهای گسترده ملی برای ایالتها که بر پایه مشخصات ملی و قومی تشکیل گردد... در غیر آن به تنهایی از یکپارچگی و وحدت ملی، برادری و برابری مردم حرف زدن کافی نخواهد بود.»
آقای کشتمند یادآوری میکند که در اواخر دهه ۸۰ میلادی شورای وزیران قصد داشت پیشنهادات خاصی در مورد ایالات و تشکیل حکومتهای خودگردان محلی همراه با استدلالهای منطقی و نقشههای منطقوی ارائه دهد. «ولی از آنجایی که در این زمینهها از گذشتهها برخورد محافظهکارانه و به اصطلاح «حساسیت» در مقامات بالایی حزب و دولت تسلط داشت کار به جایی نرسید.»
از آنچه گفته شد روشن میشود که نه تنها از سوی شخص سلطانعلی کشتمند بلکه در سطح وسیعی از نیروهای حزب پرچم و مقامات دولت، طرح فدرالی و خودگردانیهای محلی به شدت مطرح بوده ولی میراث بهجامانده از گذشته و عدم توجه جدی مقامهای بالای حزب و دولت، باعث شده که این طرحها در عمل به جایی نرسد.
سلطانعلی کشتمند سرانجام بعد از نزدیک به سه دهه عضویت و فعالیت در سطح رهبری حزب، در ماه سرطان ۱۳۷۰ از عضویت در حزب وطن و هیأت اجرائیه آن استعفا داد. او در استعفانامه اعتراضی خود نیز به موضوع مسأله ملی و رفع ستم ملی و ایجاد نظام فدرالی اشاره کرده است: «من آرزو دارم که شرایط برای حل سیاسی، انتخابات آزاد بر اساس نفوس تحت نظارت بینالمللی، ایجاد حاکمیت ائتلافی و فدرالی با پایههای وسیع و با شرکت فعال نمایندگان تمام ملیتها، اقوام و منطق مختلف کشور تأمین گردد.»
کشتمند ۱۰ سال بعد و در هنگام تألیف خاطراتش یکبار دیگر به این موضوع اشاره کرده و آنرا تنها راهحل قضیه افغانستان میداند: «به رغم این که بیش از ۱۰ سال تمام از آرزومندی متذکره در بالا میگذرد، ولی هنوز چنین پیشنهادی به مثابه یگانه راهحل بنیادی برای مسأله افغانستان مطرح و به قوت خود باقی است. همانگونه که در پیشنهاد بالا مطروحه در استعفانامه آمده است هرگاه انتخابات آزاد و همگانی بر پایه جمعیت کشور انجام نگیرد و نظام فدرالی در افغانستان ایجاد نشود، به مشکل میتوان از تأمین صلح دوامدار و دایمی در افغانستان سخن گفت.»
کشتمند و طرح فدرالی در ۲۰ سال اخیر
کشتمند در ۲۰ سال اخیر که مصروف نوشتن خاطرات و سایر تألیفات خود بوده است، بازهم در فرصتهای مناسب، نظام فدرالی را بهعنوان یک نیاز روز و بهعنوان تنها راه رسیدن به صلح دایمی و استوار مطرح کرده است.
یکی از آخرین مقالههای سلطانعلی کشتمند به نام «فدرالیسم: پیرامون پرسمان صلح در افغانستان؛ فدرالیزم راه را برای رسیدن به صلح استوار و پاسداری از آن میگشاید» در ۱۰ حمل ۱۴۰۰ منتشر شد.
آقای کشتمند در این مقاله به جوانب مختلف فدرالیسم و سوابق آن پرداخته است. در این جا تنها چند مورد از استدلالهایی را که کشتمند برای ضرورت فدرالیسم در افغانستان مطرح کرده نقل میکنیم.
کشتمند نوشته است: «درباره نیاز به برپایی نظام فدرال، سودبخشیها و شیوههای پدیدآوری آن برای جامعه آشفته و از همگسیخته کنونی افغانستان حرف زیاد است. با به باور من، پیشنهاد برای برپایی نظام فدرال در افغانستان تنها یک آرمان، یک گمانهزنی، یک خواست برای آیندههای دورافغانستان نیست، بلکه نیاز زمان و زندگی کنونی کشور است و هر دم این نیاز در شرایط کنونی که روند سرنوشتساز برای آینده کشور و در زمینه جنگ و صلح در پیش است، از اهمیت بزرگی برخوردار میگردد. نباید که همانند کنفرانس ناکام بن در سال ۱۳۸۰ خورشیدی به اصطلاح کلوخ ماند و از آب گذشت. آزمونهای فراوان نشان داد که حکومتهای ناکارآمد متمرکز نتوانست راهگشا و کلید حل دشواریهای بزرگ فراراه مردم افغانستان و حل مسئله جنگ و صلح در کشور گردد.»
ایشان در پاسخ به انتقاد تجزیهطلبی میگوید: «آنگونه که ناسازگاران و ستیزهجویان نظام فدرال میپندارند و یا تبلیغ میکنند، فدرالیزم موجب تجزیهطلبیها و جداییها نمیگردد. برعکس، آزمونهای فراوان در پهنه جهانی ثابت کرده است که یک دولت فدرال میتواند زمینههای گسترده و راستین را برای همگرایی، همزیستی مسالمتآمیز، همبستگی و همکاری و توسعه اقتصادی و اجتماعی میان بخشها و تبارهای گوناگون کشور بر پایه برابری حقوق ملی و شهروندی، فراهم آورد. همچنان در نظام فدرال امکانات نوین و پایدار برای دفاع خودی و پاسداری از صلح همگانی پدید میگردد. زیرا هر یک از تبارها و تیرهها در یک نظام فدرال یا اتحادی و خودگردان با حقوق برابر جایگاه خویش را در جامعه در مییابند و از حقوق و منافع خویش همراه با منافع همگانی کشوری پاسداری و دفاع میکنند. بدینگونه مردم سرانجام به پیشزمینههایی برای برقراری صلح پایدار و دوامدار که خواست بنیادین آنان است، میتوانند دست یابند.»
در مورد این که فدرالیسم فرصت میدهد تمام مردم در تمام سطوح در تعیین سرنوشت خود سهم فعال بگیرند، میگوید: «در چنین نظامی بر پایههای دموکراسی و عدالت اجتماعی، همه مردم از هر تبار و تیرهای، به لحاظ جمعیت چه بزرگتر و چه کوچکتر، میتوانند با گزینش نمایندگان خویش (از طریق انتخابات) در شوراهای مردمی از روستاها و شهرها تا شهرداریها و شهرستانها، ایالات و ولایات در حوزههای انتخابی حضور یابند و همچنان در برگماری دولت مرکزی فعالانه و مساویانه سهم بگیرند. بدینگونه مردم میتوانند سرنوشت خویش را به دستان خود بر پایه قوانین سراسری کشوری و پیماننامهها و فرماننامههای همگانی تعیین کنند.»
«هرگاه ضرورت به نمونهها باشد در رابطه به تقسیم قدرت در دولت مرکزی و دولتهای محلی به لحاظ تباری یا ملیتی به نمونه سویس و یا به دهها نمونه در دهها کشور دارای نظام فدرال و دهها کشور دارای نظام بر پایه شوراهای محلی انتخابی میتوان مراجعه کرد.»
در مورد نقش فدرالیسم در تأمین همگرایی و مردمسالاری و عدالت و برابری در میان ملتها و اقوام مختلف و رد ادعای این که فدرالیسم مساوی ملوکالطوایفی است، میگوید: «به باور من پذیرش نظام فدرال که سرشت دموکراتیک دارد، برای کشور چندین ملیتی افغانستان که از درون و در ماهیت از هم پارچه شده است، میتواند زمینههای اتحاد و همبستگی آگاهانه و داوطلبانه تمام ملیتها، قومها، تبارها و بخشهای گوناگون افغانستان را در کشور واحد افغانستان، فراهم آورد. فدرالیزم همتراز با همگرایی و مردمسالاری است و حق شهروندی سراسری کشوری را نفی یا نقض نمیکند. فدرالیزم امکان اجرای معتقدات و شعایر مذهبی، سنتها و فرهنگهای بومی را بدون مداخله دیگران در هر بخش کشور فراهم میکند و با دیکتاتوری، استبداد و بیدادگری به ویژه با ستم ملی در تضاد و با حقوق ملی و شهروندی برابر، بر پایه تامین حقوق بشری سازگار است. خودگردانیها و خودمختاریها در نظام فدرال برعکس گفتههای بیبنیاد، نابخردانه و پیشپاافتاده برخیها که گویا با ملوکالطوایفی یکسان باشد، راه را برای انتخابیساختن همه نهادهای مردمی و دولتی از پایین تا بالا میگشاید و سیستم پاسخگویی قانونی دوگانه را پدید میآورد: پاسخگو در برابر انتخابکنندگان – مردم و پاسخگو در برابر نهادهای انتخابی بالاتر. در نظام فدرال چون زمینههای بنیادین برای مشارکت نمایندگان مردم در نهادهای دولتی، اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی در دولت مرکزی و در ارگانهای محلی قدرت و اداره دولتی از میان ملیتها و تبارهای گوناگون میتواند بهگونه قانونی فراهم شود، برابری میان ملیتها و تبارهای گوناگون کشور، چه کوچکتر و چه بزرگتر به لحاظ جمعیت و حوزه بودوباش و امکانات برای توزیع عادلانه داراییهای عامه میان هر بخش پدید میشود. بنا بر آن میتواند فضای برادری راستین میان تبارها و ملیتهای گوناگون کشور پدید آید: برابری و برادری.»
