تحلیل احمد ضیا مسعود؛ اولویت فدرالیسم نیست تقویت دولت ملی است

در نظام فدرال، تنها امور اداری و اقتصادی نیست که به واحدهای تشکیلدهنده کشور واگذار میشود، بلکه بخشی از اختیارات سیاسی نیز به آنها منتقل میشود.

در نظام فدرال، تنها امور اداری و اقتصادی نیست که به واحدهای تشکیلدهنده کشور واگذار میشود، بلکه بخشی از اختیارات سیاسی نیز به آنها منتقل میشود.
به این معنی که مردم در واحدهای اداری از حق تصمیمگیری در حوزههای گوناگون زندگی اجتماعی و سیاسی برخوردارند و مسئولان اجرایی و سیاسی خود را مستقیماً انتخاب میکنند، نه آنکه مسئولان از سوی مرکز تعیین شوند.
در چنین ساختاری، حکومت مرکزی همچنان دارای جایگاه و مسئولیتهای اساسی است، بهویژه در حوزههای سیاست خارجی، دفاع ملی، امنیت سراسری، سیاستهای کلان اقتصادی و توزیع عادلانه منابع. همچنین، در موارد ضرورت، حکومت مرکزی میتواند پشتیبانی اقتصادی و امنیتی لازم را برای واحدهای فدرال فراهم سازد تا تعادل و انسجام ملی حفظ شود.
آنچه فدرالیسم را نسبت به ساختارهای متمرکز برجسته میسازد، کارآمدی آن در پاسخگویی به نیازهای محلی است. واحدهای فدرال به دلیل نزدیکی به واقعیتهای اجتماعی، فرهنگی و اقتصادی منطقهای، بهتر میتوانند نیازهای فوری و خاص مردم را تشخیص دهند و برای آنها راهحلهای متناسب پیشنهاد کنند. این امر موجب افزایش سرعت تصمیمگیری، کاهش بوروکراسی و تقویت حس مسئولیتپذیری و مشارکت عمومی میشود.
فدرالیسم را میتوان نوعی تقسیم کار ملی نیز دانست؛ ساختاری که در آن وظایف و مسئولیتها میان مرکز و واحدهای فدرال به گونهای توزیع میشود که هم وحدت کشور حفظ گردد و هم تنوع و پویایی مناطق مختلف مجال بروز یابد. این تقسیم کار بیشتر بر مبنای چشمانداز توسعه اقتصادی و اجتماعی طراحی میشود تا بر اساس ملاحظات صرفاً سیاسی یا قومی.
در نظام فدرال، هر واحد میتواند ترکیبی از گروههای مختلف قومی، زبانی و فرهنگی را در خود جای دهد. هدف اصلی، برجستهسازی یک هویت خاص نیست، بلکه ایجاد سازوکاری کارآمد برای پیشرفت، عدالت منطقهای و مشارکت همگانی است. بنابراین فدرالیسم پیش از آنکه پروژه هویتی باشد، پروژهای توسعهمحور و مدیریتی است که میکوشد با توزیع متوازن قدرت، زمینه رشد اقتصادی، عدالت اجتماعی و تحکیم وحدت در عین کثرت را فراهم کند.
حالا ببینیم که فدرالیسم در افغانستان به چه شکلی و با سپری شدن کدام مراحل میتواند تحقق یابد.
بحث درباره فدرالیسم در افغانستان اغلب بدون توجه به پیششرطهای نهادی و اجتماعی آن مطرح میشود. این مقاله با رویکردی تطبیقی نشان میدهد که فدرالیسم یک «ساختار نهایی» نیست، بلکه نتیجه یک فرایند طولانی دولتسازی و تمرکززدایی تدریجی است. با مقایسه تجربه کشورهایی مانند برازیل، عراق و اتیوپیا، استدلال میشود که در شرایط کنونی افغانستان، گذار مستقیم به نظام فدرال میتواند به تشدید واگرایی سیاسی منجر شود، مگر آنکه مراحل مقدماتی دولتسازی طی شده باشد.
فدرالیسم در ادبیات علوم سیاسی به عنوان شکلی از تقسیم حاکمیت میان سطوح ملی و محلی تعریف میشود. برخلاف تصور رایج، فدرالیسم صرفاً یک ابزار «تقسیم قدرت» نیست، بلکه یک نظام نهادی پیچیده و نیازمند ظرفیتهای بالای حکمرانی است.
در افغانستان، به دلیل تنوع قومی، ضعف نهادهای مرکزی و تجربه تاریخی دولتهای شکننده، بحث فدرالیسم بیشتر جنبه سیاسی-هویتی یافته تا نهادی- توسعهای. این مقاله بررسی میکند که آیا فدرالیسم در چنین بستری قابل اجراست یا نیازمند مراحل مقدماتی است.
تمایز مفهومی: فدرالیسم و تمرکززدایی
در علوم سیاسی باید میان دو مفهوم تمایز قائل شد:
تمرکززدایی: انتقال اختیارات اداری و مالی از دولت مرکزی به سطوح پایینتر، بدون تغییر در ساختار حاکمیت.
• فدرالیسم: تقسیم رسمی و قانون اساسیشده حاکمیت میان دولت مرکزی و واحدهای فدرال. بنابراین، فدرالیسم مرحلهای از تمرکززدایی نیست، بلکه یک نوع خاص از معماری دولت است که نیازمند زیرساختهای نهادی پایدار است.
تجربه تطبیقی کشورها
برازیل: فدرالیسم پس از نهادسازی تدریجی
در برازیل، فدرالیسم در بستر یک دولت نسبتاً تثبیتشده شکل گرفت. ابتدا تمرکززدایی مالی رخ داد، سپس قانون اساسی ۱۹۸۸ اختیارات سیاسی و اداری را تثبیت کرد. نکته مهم این است که فدرالیسم در برازیل بر پایه دولت بوروکراتیک نسبتاً کارآمد بنا شد، نه در شرایط فروپاشی نهادی.
عراق: فدرالیسم در شرایط پس از بحران
در عراق، فدرالیسم پس از ۲۰۰۳ و در شرایط اشغال خارجی و فروپاشی نظم قبلی شکل گرفت. نتیجه آن، ایجاد اقلیم کردستان با خودمختاری بالا بود. با این حال، ضعف هویت ملی و رقابت بر سر منابع نفتی باعث شد که فدرالیسم به جای تثبیت وحدت، به مدیریت تنشهای دایمی تبدیل شود.
اتیوپیا: فدرالیسم قومی و واگرایی
اتیوپیا نمونهای از فدرالیسم مبتنی بر قومیت است. اگرچه این مدل در ابتدا برای مدیریت تنوع طراحی شد، اما در غیاب هویت ملی مشترک و نهادهای قوی، به افزایش تنشهای قومی و درگیریهای داخلی انجامید.
وضعیت ساختاری افغانستان
افغانستان دارای ویژگیهای زیر است:
• هویت ملی ضعیف و چندلایه
• اقتصاد وابسته
• امنیت ناپایدار
• شکافهای قومی و منطقهای فعال
این شرایط نشان میدهد که افغانستان در مرحله اولیه دولتسازی قرار دارد، نه در مرحله طراحی ساختار فدرال.
پیششرطهای ضروری برای فدرالیسم در افغانستان
برای این که فدرالیسم در افغانستان به یک نظام پایدار تبدیل شود، باید مراحل زیر طی شود:
اول: تقویت دولت ملی
ایجاد ارتش ملی غیرقومی، نظام قضایی مستقل، بوروکراسی حرفهای و مستقل و غیرسیاسی.
دوم: توسعه تمرکززدایی اداری (نه سیاسی)
واگذاری خدمات آموزشی، بهداشتی و شهری، ایجاد ظرفیت مدیریتی در ولایتها، افزایش شفافیت مالی محلی.
سوم: اصلاح نظام مالی، ایجاد نظام مالیاتی کارآمد، توزیع عادلانه منابع ملی، کاهش وابستگی کامل به مرکز یا کمک خارجی.
چهارم: شکلگیری هویت ملی مشترک حداقلی
آموزش عمومی فراگیر، رسانه ملی غیرقومی، تقویت روایت مشترک تاریخی-سیاسی.
پنجم: نهادسازی دموکراتیک پایدار
انتخابات آزاد و منظم، احزاب فراگیر ملی، نظام نظارتی مستقل.
سناریوی گذار پیشنهادی
با توجه به تجربه کشورها، مسیر پیشنهادی برای افغانستان چنین است:
• مرحله اول: تمرکززدایی اداری (کوتاهمدت)
هدف: بهبود خدمات عمومی بدون تغییر ساختار قدرت.
• مرحله دوم: تمرکززدایی مالی و نهادی (میانمدت)
هدف: افزایش ظرفیت ولایتها و شفافیت بودجه.
• مرحله سوم: نهادسازی ملی پایدار (میانمدت تا بلندمدت)
هدف: تثبیت دولت مرکزی کارآمد.
• مرحله چهارم (در صورت تحقق پیششرطها): بررسی فدرالیسم محدود
هدف: تقسیم رسمی قدرت در چارچوب قانون اساسی پایدار.
آیا فدرالیسم در افغانستان راهحل است؟
یافتههای تطبیقی نشان میدهد که فدرالیسم در کشورهایی با ویژگیهای مشابه افغانستان، زمانی موفق بوده که دولت مرکزی قبلاً تثبیت شده باشد، هویت ملی حداقلی وجود داشته باشد و اقتصاد نسبتاً متنوع باشد.
در غیر این صورت، فدرالیسم میتواند به نهادینه شدن شکافهای قومی و جغرافیایی منجر شود.
فدرالیسم در افغانستان نه یک «مرحله بعدی طبیعی»، بلکه یک «گزینه نهادی پیچیده» است که تنها پس از طی مراحل دولتسازی قابل بررسی است. تجربه کشورهایی مانند برازیل، عراق و اتیوپیا نشان میدهد که موفقیت یا شکست فدرالیسم به وجود یا فقدان نهادهای ملی قوی بستگی دارد، نه صرفاً به طراحی حقوقی آن.
بنابراین، در شرایط کنونی افغانستان، اولویت باید نه فدرالیسم، بلکه تقویت دولت ملی همراه با تمرکززدایی تدریجی و نهادمند باشد.