از همینرو، امریکا بلافاصله پس از خروج، اقداماتی را روی دست گرفت تا از فروپاشی کامل اقتصاد افغانستان و مجازات جمعی مردم این کشور بهدلیل حضور گروههای تحریمشده در قدرت جلوگیری کند.
امریکا پس از حملات یازدهم سپتامبر، طالبان و شبکه حقانی را بر بنیاد فرمان اجرایی شماره ۱۳۲۲۴ در رده «تروریست جهانیِ تعیینشده بهطور ویژه» قرار داد. شبکه حقانی افزون بر آن، براساس بخش ۲۱۹ قانون مهاجرت و تابعیت امریکا، در فهرست سازمانهای تروریستی خارجی نیز شامل شد.
بازگشت طالبان به قدرت در اگست ۲۰۲۱ و حضور افراد و نهادهای تحریمشده در ساختار حاکمیت، معاملات مالی و اقتصادی با افغانستان را با محدودیت و خطر گسترده تحریمی روبهرو کرد. بانکها، شرکتها و نهادهای بینالمللی نگران بودند که حتی معاملات عادی و مشروع آنان به نقض تحریمها منجر شود.
خروج نهادهای خارجی، انزوای نظام بانکی، فرار هزاران نیروی انسانی متخصص و خروج سرمایه، افغانستان را در آستانه بحرانی کمسابقه قرار داد. ادامه این وضعیت میتوانست انتقال پول، واردات مواد غذایی و دارو، پرداخت معاشها و اجرای برنامههای بشردوستانه را بهشدت مختل کند.
در پاسخ، وزارت خزانهداری امریکا هفت مجوز عمومی صادر کرد. این مجوزها چارچوب حقوقی لازم را برای کمکرسانی، انتقال حوالههای شخصی، واردات کالاهای حیاتی، فعالیت نهادهای بینالمللی و غیردولتی و انجام معاملات قانونی با افغانستان فراهم کردند.
این معافیتها به معنای لغو تحریم طالبان، شبکه حقانی یا سایر اشخاص تحریمشده نبودند. انتقال مستقیم منابع مالی به آنان همچنان ممنوع ماند، مگر برای پرداختهای محدود و ضروری مانند مالیات، عوارض، حقوق گمرکی، هزینه جوازها و خدمات عمومی مرتبط با فعالیتهای مجاز.
فعالیتهای بشردوستانه
وزارت خزانهداری امریکا مجوز عمومی شماره ۱۴ را در ۲۴ سپتامبر ۲۰۲۱ صادر کرد. این مجوز معاملات معمول و ضروری برای ارائه کمکهای بشردوستانه و تأمین نیازهای اساسی مردم افغانستان را، حتی در صورت تعامل محدود با طالبان، شبکه حقانی یا نهادهای وابسته به آنان، مجاز کرد.
در ادامه، شورای امنیت سازمان ملل با حمایت امریکا، قطعنامه ۲۶۱۵ را در ۲۲ دسامبر ۲۰۲۱ تصویب کرد و فعالیتهای لازم برای ارائه کمکهای بشردوستانه و تأمین نیازهای اساسی مردم افغانستان را از محدودیتهای تحریمی مستثنا ساخت و پس از آن دهلیز انتقال هوایی پول نقد به افغانستان کلید خورد.
انتقال کالاهای زراعتی، دارو و تجهیزات طبی
مجوز عمومی شماره ۱۵، صادرات مجدد کالاهای زراعتی و طبی به افغانستان را مجاز کرد. این مجوز مواد غذایی، دارو، تجهیزات طبی، قطعات یدکی، اجزای مورد نیاز وسایل طبی و بهروزرسانی نرمافزاری این تجهیزات را در بر میگیرد.
دامنه آن تنها به صادرات مستقیم محدود نیست و انتقال کالا از طریق کشور ثالث نیز، در صورتی که مقصد نهایی افغانستان باشد، مجاز است. اهمیت این مجوز در آن بود که بانکها، صادرکنندگان، شرکتهای ترانسپورتی و بیمهگران از ترس نقض تحریمها، انتقال غذا، دارو و تجهیزات حیاتی به افغانستان را متوقف نکنند.
انتقال حوالههای شخصی
مجوز عمومی شماره ۱۶ در ۱۰ دسامبر ۲۰۲۱ صادر شد و انتقال حوالههای شخصی و غیرتجارتی به افغانستان را مجاز کرد. بر بنیاد این مجوز، افغانهای مقیم خارج میتوانند از طریق بانکها و مؤسسات مالی برای خانوادههای خود پول بفرستند و معاملات بانکی لازم برای تکمیل این انتقالها نیز انجام شود.
بر بنیاد دادههای بانک جهانی، افغانستان در سال ۲۰۲۰ نزدیک به ۷۸۹ میلیون دالر حواله شخصی دریافت کرد. این رقم در سال ۲۰۲۱ حدود ۶۰۰ میلیون دالر برآورد شده است. با اینحال، به دلیل استفاده گسترده از شبکههای غیررسمی حوالهداری، بخش بزرگی از انتقالها در آمار رسمی ثبت نمیشود و ارزیابیها انتقال سالانه تا ۲ میلیارد دالر را پیشبینی میکنند.
حوالههای شخصی یکی از مهمترین منابع تأمین ارز، حمایت مستقیم از خانوادهها و حفظ تقاضای مجموعی در اقتصاد افغانستان است. این وجوه معمولاً برای خرید غذا، پرداخت کرایه، درمان، آموزش و سایر نیازهای روزمره مصرف میشود و از این رو، در کاهش فشار فقر و بیکاری نقش مستقیم دارد.
فعالیتهای رسمی امریکا در افغانستان
مجوز عمومی شماره ۱۷ در ۲۲ دسامبر ۲۰۲۱ صادر شد تا تحریمها مانع اجرای برنامههای رسمی دولت امریکا در افغانستان نشوند. این مجوز به کارکنان، قراردادیها و دریافتکنندگان کمکهای مالی امریکا اجازه داد معاملات ضروری برای فعالیتهای امدادی، صحی، توسعهای، نظارتی، دیپلوماتیک و اداری را انجام دهند.
این چارچوب امکان ادامه برنامههای رسمی امریکا را فراهم کرد، بدون آنکه به معنای شناسایی حکومت طالبان یا تأمین مالی عمومی آن باشد.
فعالیت رسمی سازمانهای بینالمللی
مجوز عمومی شماره ۱۸ فعالیتهای رسمی سازمان ملل متحد و نهادهای وابسته به آن، بانک جهانی، بانک توسعه آسیایی، بانک توسعه افریقایی، بانک اروپایی بازسازی و توسعه، بانک توسعه بینامریکایی، کمیته بینالمللی صلیب سرخ، فدراسیون بینالمللی جمعیتهای صلیب سرخ و هلال احمر و بانک توسعه اسلامی را در افغانستان مجاز کرد.
کارکنان، قراردادیها و نمایندگان این نهادها توانستند پرداختها و معاملات ضروری برای اجرای برنامههای بشردوستانه، صحی، آموزشی، غذایی و توسعهای را ادامه دهند.
در نتیجه ایجاد این چارچوب، نهادهایی مانند بانک جهانی فعالیتهای خود را در افغانستان از سر گرفتند. بانک جهانی بخشی از منابع صندوق بازسازی افغانستان را در اختیار نهادهای سازمان ملل و سازمانهای غیردولتی قرار داد تا پروژهها بدون انتقال پول به ادارهٔ طالبان اجرا شوند.
چارچوب فعالیت نهادهای غیردولتی
مجوز عمومی شماره ۱۹ فعالیت نهادهای غیردولتی را در حوزههای زیر مجاز ساخت:
کمکهای بشردوستانه و صحی: توزیع غذا و دارو، ارائه خدمات صحی و تغذیهای و حمایت از آسیبدیدگان، بیجاشدگان و قربانیان حوادث طبیعی.
حمایت از گروههای آسیبپذیر: حمایت از سالمندان، اشخاص دارای معلولیت و قربانیان خشونت جنسی و جنسیتی.
حقوق بشر و جامعهٔ مدنی: تقویت حاکمیت قانون، شفافیت، پاسخگویی، آزادیهای اساسی، دسترسی به اطلاعات و مشارکت مدنی.
آموزش و سوادآموزی: گسترش دسترسی به آموزش، مبارزه با بیسوادی و حمایت از برنامهها و اصلاحات آموزشی.
پروژههای توسعهای غیرتجارتی: اجرای پروژههای عامالمنفعه در بخشهای صحت، امنیت غذایی، آبرسانی و حفظالصحه.
محیطزیست و منابع طبیعی: حفاظت از محیطزیست، مدیریت مسئولانهٔ منابع طبیعی، حفاظت از گونههای در معرض خطر و پاکسازی آلودگیها.
این مجوز زمینهٔ ادامه فعالیت نهادهای غیردولتی را در شرایطی فراهم کرد که بخش بزرگی از خدمات صحی، آموزشی و اجتماعی افغانستان به حمایت همین نهادها وابسته بود.
چارچوب گستردهٔ معاملات قانونی با افغانستان
وزارت خزانهداری امریکا مجوز عمومی شماره ۲۰ را در ۲۵ فبروری ۲۰۲۲ صادر کرد. این مجوز گستردهترین چارچوب را برای معاملات قانونی با افغانستان و نهادهای حاکم آن فراهم ساخت.
براساس این مجوز، اشخاص و شرکتها میتوانند با وزارتها، مؤسسات عمومی، بانک مرکزی افغانستان و شرکتهای دولتی یا تحت کنترول دولت افغانستان معامله کنند؛ حتی اگر برخی افراد تحریمشده در رهبری این نهادها حضور داشته باشند.
مجوز شماره ۲۰ پرداختهای ضروری مانند مالیات، عوارض، حقوق گمرکی، هزینهٔ جوازها و خدمات عمومی را مجاز ساخت؛ اما کالاها و خدمات تجملی را در بر نمیگیرد. همچنین، این مجوز بهخودیخود اجازهٔ آزادسازی حسابها و داراییهای مسدودشده، از جمله ذخایر مسدودشدهٔ بانک مرکزی افغانستان، را نمیدهد.
کمکهای مالی امریکا
افزون بر معافیتهای تحریمی، امریکا پس از آگست ۲۰۲۱ میلیاردها دالر برای برنامههای مرتبط با افغانستان و افغانها اختصاص داد.
رقم بیش از ۲۱ میلیارد دالر که در برخی گزارشهای سیگار ذکر شده، تنها کمک مستقیم به افغانستان نیست. این مبلغ، علاوه بر کمکهای بشردوستانه و توسعهای، هزینههای تخلیه و اسکان مجدد افغانها در امریکا و کشورهای دیگر و نیز انتقال ۳.۵ میلیارد دالر از ذخایر ارزی بانک مرکزی افغانستان را در سوئیس در بر میگیرد. از این میان در حدود ۳.۸ میلیارد دالر کمکهای بشردوستانه بوده است که به داخل افغانستان منتقل شده است. امریکا تا سال ۲۰۲۴، بزرگترین کمککننده مالی به افغانستان بود.
بنابراین، سهمی که بهطور مستقیم برای کمکهای بشردوستانه و توسعهای در داخل افغانستان اختصاص یافت، بسیار کمتر از رقم کلی بود. بااینحال، همین منابع در تأمین غذا، حفظ خدمات صحی، حمایت از خانوادههای آسیبپذیر و جلوگیری از سقوط شدیدتر اقتصاد نقش مهمی ایفا کردند.
نقش معافیتها در مهار خطر فروپاشی افغانستان
هفت مجوز عمومی وزارت خزانهداری امریکا در عمل زیربنای حقوقی ادامهٔ روابط محدود اقتصادی و بشردوستانهٔ افغانستان با جهان را تشکیل دادند. این معافیتها راه کمکهای بشردوستانه، حوالههای خانوادگی، واردات غذا و دارو، فعالیت سازمانهای بینالمللی و غیردولتی و انجام معاملات قانونی را باز نگه داشتند.
بدون این مجوزها، بانکها، صادرکنندگان، شرکتهای ترانسپورتی، بیمهگران و نهادهای امدادی ممکن بود از ترس نقض تحریمها، حتی از معاملات مشروع عقبنشینی کنند. در آن صورت، انتقال پول، واردات کالاهای حیاتی و اجرای برنامههای صحی، آموزشی و انکشافی با اختلال گسترده روبهرو میشد و فقر، گرسنگی، بیکاری و فروپاشی خدمات عمومی ابعاد بسیار شدیدتری پیدا میکرد.
البته این معافیتها تنها عامل جلوگیری از فروپاشی نبودند. کمکهای سازمان ملل، برنامههای بانک جهانی و بانک توسعه آسیایی، حوالههای مهاجران، تجارت با کشورهای همسایه و ادامهٔ فعالیت شبکههای داخلی انتقال پول نیز در حفظ حداقلی گردش اقتصادی نقش داشتند.
بااینحال، معافیتهای تحریمی امریکا نقشی تعیینکننده در کاهش خطر فروپاشی کامل اقتصادی و اجتماعی افغانستان ایفا کردند. این مجوزها اقتصاد افغانستان را نجات ندادند و بحران ساختاری کشور را نیز پایان نبخشیدند؛ اما مانع آن شدند که تحریم طالبان و شبکهٔ حقانی به انسداد کامل نظام مالی، توقف کمکرسانی و مجازات اقتصادی مردم افغانستان تبدیل شود.