نشست دوحه؛ صلاحیت‌های نماینده ویژه چیست و در چه شرایطی تعیین می‌شود؟

طبق این قاعده، «کار سازمان ملل، به رسمیت شناختن دولت‌ها نیست؛ ما با هر کسی‌ که بر سر قدرت است به طور عملگرایانه برخورد می‌کنیم. با بازیگرانی تعامل می‌کنیم که باید بخشی از توافقنامه صلح باشند. ما باید سیاست واقعی را به معنای خالص آن تمرین کنیم؛ با واقعیت کنار بیاییم.»

این سخن، شاید بن‌مایه سیاست سازمان ملل در قبال افغانستان طی سه‌سال حاکمیت طالبان بوده است. ملل متحد طالبان را به عنوان «دولت» به رسمیت نمی‌شناسد، اما آن را واقعیت افغانستان می‌داند؛ واقعیتی که بحرانی است و باید مدیریت شود.

شورای امنیت سازمان ملل قطعنامه ۲۷۲۱ را تصویب کرد و از دبیرکل خواست برای افغانستان نماینده ویژه تعیین کند. تعیین نماینده ویژه یکی از جنجال‌برانگیزترین مواردی بوده است که اختلاف‌های زیاد را برانگیخته است.

بعد از گذشت چندین ماه، هنوز آنتونیو گوترش، دبیرکل سازمان ملل متحد، کسی را به عنوان نماینده ویژه برای افغانستان معرفی نکرده است. انتظار نمی‌رود در سومین نشست دوحه، اجماع عمومی روی تعیین نماینده ویژه شکل بگیرد. چرا؟

نماینده ویژه در چه شرایطی تعیین می‌شود؟

مطابق منشور سازمان ملل متحد، کشورهای عضو، اختیارات خود را برای حل وظایف مختلف از جمله «حفظ صلح و امنیت» به این نهاد تفویض می‌کنند.

شورای امنیت، مهم‌ترین نهاد سازمان‌ ملل، می‌تواند وضعیتی یک کشور را تهدیدی برای صلح و امنیت بین‌المللی بداند و وظایف مناسب برای مقابله با این تهدید را به دبیرکل محول کند. دبیر کل به نوبه خود، می‌تواند این وظایف را به یک نماینده ویژه محول کند.

یکی از نماینده‌های ویژه پیشین سازمان ملل متحد به افغانستان اینترنشنال گفت نماینده ویژه برای یک کشور زمانی در نظر گرفته می‌شود که آن کشور در «وضعیت بحرانی» قرار داشته باشد. «فقدان دولت مشروع ملی، نبود صلح، بحران حقوق‌بشری و تهدید امنیتی برای کشورهای عضو سازمان ملل»، عناصر وضعیت بحرانی یک کشور شمرده می‌شوند.

به گفته این دیپلومات پیشین، دبیرکل برای مدیریت اوضاع، نماینده ویژه تعیین می‌کند تا مطابق صلاحیت‌های تفویض شده وضعیت را بررسی کند، به کشورهای عضو گزارش دهد و با گفت‌وگو با طرف‌های مختلف، راه حلی برای برون‌رفت از بحران جست‌وجو کند. سازمان ملل در حال حاضر در کشورهای سوریه، یمن و میانمار نماینده ویژه دارد.

مطابق دستور کار و شیوه‌نامه‌های سازمان ملل متحد، نماینده ویژه با مشورت همه اعضا، به ویژه پنج عضو دایمی شورای امنیت، تعیین می‌شود.

وقتی شورای امنیت به قطعنامه تعیین نماینده ویژه رای مثبت داد، دبیرکل طی نامه‌ای به رئیس شورای امنیت می‌نویسد که او نیت دارد فلان شخص را به عنوان نماینده ویژه در فلان کشوری تعیین کند. گاهی، دبیرکل اسم دو نفر دیگر را نیز به عنوان گزینه‌های جایگزین ذکر می‌کند. اعضای شورای امنیت می‌توانند تا یک هفته به نامه جواب بدهند. اگر مخالفتی داشتند می‌توانند به دبیرکل ابلاغ کنند. اگر در یک هفته هیچ کشوری اعتراض نکرد، آنگاه دبیرکل رسما نماینده ویژه را معرفی می‌کند. اگر کسی اعتراض داشت، مخصوصا اعضای دایمی، آنگاه دبیرکل ممکن است که تجدید نظر کند.

وقتی شورای امنیت قطعنامه‌ای را برای تعیین نماینده ویژه تصویب کرد، دبیرکل از نظر قانونی حق دارد حتی بدون رضایت یک یا چند عضو شورای امنیت، کسی را که می‌خواهد نماینده ویژه معرفی کند؛ اما معمولا این کار را نمی‌کند.

به گفته یکی از دیپلومات‌های پیشین سازمان ملل متحد، پس از تصویب قطعنامه، دبیرکل برای تعیین نماینده ویژه مانع قانونی ندارد اما ملاحظه این است که اگر کشورها به ویژه اعضای دایم رضایت نداشته باشند، ممکن است بعدا کارشکنی کنند و ماموریت نماینده ویژه به بن‌بست بخورد. به همین دلیل، تعیین نماینده ویژه بسیار سخت و زمان‌گیر است. همه اعضا مخصوصا اعضای دایم، به سادگی روی نماینده ویژه توافق نمی‌کنند. به عبارتی دیگر، تایید نظر پنج عضو دایمی، حتمی نیست اما ضروری است.

در مورد افغانستان، قطعنامه ۲۱۲۷ تصویب شد که از دبیرکل می‌خواهد برای افغانستان نماینده ویژه معرفی کند. اما برخی منابع به افغانستان اینترنشنال گفته‌اند که دبیرکل هنوز در نامه‌ای رسمی به رئیس شورای امنیت، کسی را به عنوان نماینده ویژه برای افغانستان پیشنهاد نکرده است.

یکی از دلایل تاخیر، موضع‌گیری طالبان است. طالبان مخالف تعیین نماینده ویژه است چون از نگاه آنها، افغانستان در شرایط «بحرانی» قرار ندارد و وضعیت حکومت‌داری، حقوق‌بشر و امنیت در این کشور «نرمال» است. طالبان همچنان تاکید دارند که دفتر نمایندگی سیاسی ملل متحد (یوناما) در افغانستان فعال است و نیازی به نماینده ویژه نیست. تفسیر طالبان از وضع افغانستان با تفسیر ملل متحد بسیار متفاوت است و دشواری تعیین نماینده ویژه را مضاعف کرده است.

صلاحیت‌های نماینده ویژه

وظایف و ماموریت اصلی نماینده ویژه سازمان ملل، روی سه نکته متمرکز است: بی‌طرفی، رضایت طرف‌های منازعه و عدم استفاده از زور برای تطبیق طرح‌های پیشنهادی برای تامین صلح. اختیارات تفویض شده نماینده ویژه را می‌توان به دو بخش رهنمود عملیاتی از سوی دبیرکل و راهنمایی استراتژیک از سوی شورای امنیت تقسیم کرد.

دبیرکل، درمطابقت با اختیاراتی که براساس ماده ۱۰۱ منشور ملل متحد دارد، مسئولیت‌های اجرایی را به نماینده ویژه تفویض می‌کند. همین‌طور، طبق ماده ۹۹ منشور ملل متحد، دبیرکل می‌تواند نقش سیاسی مستقل به نماینده ویژه بدهد. به عبارتی دیگر، نماینده ویژه می‌تواند از نظر سیاسی مستقلانه تصمیم بگیرد که با کدام گروه‌ها صحبت کند، چه مواردی را در دستور کار مذاکره و گفت‌وگو با جناح‌های مختلف قرار دهد و نیازهای کشوری را که در آن نماینده تعیین شده، اولویت‌بندی کند.

علاوه براین، طبق ماده ۳۳ منشور ملل متحد، نماینده ویژه موظف است «هر اختلافی را که احتمالاً حفظ صلح و امنیت بین‌المللی را به خطر می‌اندازد باید ابتدا از طریق مذاکره، میانجیگری یا سایر روش‌های مسالمت‌آمیز مورد بررسی قرار دهد و از شورای امنیت بخواهد که همه طرف‌ها را ترغیب کند تا از چنین ابزارهایی برای حل و فصل اختلافات خود استفاده کنند.»

وابستگی به شورای امنیت

نماینده ویژه ملل متحد، وظیفه دارد از وضعیت کشوری که در آن نماینده تعیین شده، به صورت منظم به شورای امنیت گزارش دهد. به گفته یکی از دیپلومات‌های سازمان ملل، علاوه بر اطلاع‌رسانی به شورای امنیت، نماینده ویژه همچنین در فاصله‌های زمانی معین به سفیران کشورهای مختلف نیز اطلاع رسانی می‌کند.

«پیام‌هایی را که نماینده ویژه به سفارت‌خانه‌ها و کشورهای عضو ارسال می‌کند، برای تقویت و عملی شدن یک استراتژی خاص برای حل بحران مهم و حیاتی است. نماینده ویژه برای حفظ جایگاه و قدرت عمل در جریان کار، به حمایت شورای امنیت وابسته است.» اما گاهی نماینده ویژه می‌تواند مطابق برخی اختیارات ویژه تصمیم‌هایی را بگیرد که مطابق میل اعضا، حتی اعضای دایم شورای امنیت، نباشد. این یکی از نکات اساسی و جنجال‌برانگیز، در شیوه کار نماینده ویژه است که همواره اجماع کلی اعضای شورای امنیت بر سر تعیین نماینده ویژه را با دشواری مواجه می‌کند. به همین دلیل بحث و رایزنی درباره این‌که نماینده ویژه چه کسی باشد، دامنه دار می‌شود.

هر عضو دایمی شورای امنیت تلاش می‌کند فرد مورد تایید خود را نماینده تعیین کند. مطابق صلاحیت اخلاقی (moral authority) نماینده ویژه گاهی تصمیم‌های بحث‌برانگیزی می‌گیرد که کشورهای عضو ممکن است از آن حمایت نکنند یا در واقع ممکن است با آن مخالفت کنند.

کشورهایی که دارای قدرت بیشتر سیاسی و اقتصادی هستند روی تعیین نماینده ویژه و دستور کار آن اعمال نفوذ بیشتر دارند. امریکا، فرانسه، چین، روسیه و بریتانیا که عضو دایم شورای امنیت هستند، نقش اساسی دارند. این کشورها افراد خود را كارمند دفتر نماینده ویژه نیز تعیین می‌کنند. اگر افراد آنها نماینده ویژه تعیین نشود، سعی می‌کنند که کارمندان دفتر نماینده ویژه افراد این کشورها باشند.

یکی از دلایلی که تعیین نماینده ویژه برای افغانستان با چالش جدی روبرو شده، اختلاف شدید و عدم اعتماد میان اعضای دایم شورای امنیت سازمان ملل متحد است. چین و روسیه یک طرف، امریکا و فرانسه و بریتانیا طرف دیگر قرار گرفته است.

امریکا می‌خواهد نماینده ویژه زودتر تعیین شود تا «تعامل» با طالبان مطابق بررسی‌ها و صلاح‌دیدهای نماینده ویژه پیش‌برده شود و جهان یک آدرس واحد برای «مدیریت» بحران افغانستان داشته باشد.

به نظر می‌رسد که واشینگتن با نفوذ و تاثیری‌ که بر سازمان ملل دارد، امیدوار است بتواند از طریق نماینده ویژه مسائلی چون حقوق‌بشر، تروریسم، قاچاق مواد مخدر، حکومت همه‌شمول و آموزش دختران را تا حدی مطابق میل و منافع خود مطرح کند.

از سوی دیگر، به نظر می‌رسد چین و روسیه هنوز بدبین هستند که با تعیین نماینده ویژه، کانال‌های تعامل و همکاری‌های جداگانه‌شان با طالبان محدود شوند و نتوانند روی دستور کار و اولویت‌های نماینده ویژه نفوذ و تاثیر لازم را داشته باشند. هنوز گره باز نشده است.