ساختارهای سیاسی پیشین در این کشور، از سلطنت مشروطه تا جمهوریت پس از کنفرانس بن، هر یک بهگونهای خاص فروپاشیدند؛ یا به دلیل نداشتن مشروعیت مردمی لازم یا به علت فساد گسترده و نهادینه،یا بهدلیل تحمیل نسخههایی که نه ریشه در بافت اجتماعی کشور داشتند و نه با واقعیتهای فرهنگی، تاریخی و قومی مردم افغانستان همخوانی داشتند.
بسیاری از این مدلها، در سایه سیاستهای خارجی و بازیهای ژئوپلیتیک طراحی و پیاده شدند، بدون آنکه زمینهسازی اجتماعی و نهادسازی برای آنها صورت گرفته باشد.
در شرایط فعلی، طالبان به عنوان یک گروه ایدئولوژیک، با تکیه بر ابزارهای نظامی، شبکههای اطلاعاتی و حضور میدانی در اکثر نقاط کشور، ساختارهای اجرایی را به کنترول خود درآورده است. اما این وضعیت، اگرچه با خشونت و سرکوب توانسته دوام یابد، ولی نه از منظر مشروعیت، کارآمدی، و نه از جهت تطابق با خواستها و نیازهای واقعی جامعه نمیتواند پایدار بماند.
هدف ملی و جمعی باید عبور از این مرحلهی بحرانی باشد، اما عبور از طالبان و وضعیت فعلی بهمعنای توقف بحث درباره آینده سیاسی کشور نیست، بلکه به معنای ضرورت پرداختن هرچه سریعتر و دقیقتر به این بحث است. اکنون، بیش از هر زمان دیگری، نیاز به بازگشایی یک گفتوگوی عمیق، صادقانه و مسئولانه در خصوص نظام سیاسی آینده افغانستان احساس میشود؛ گفتوگویی که نه از سر هیجان، بلکه بر اساس عقلانیت سیاسی، مصالح ملی و منافع درازمدت کشور باشد.
در چنین بستری، طبیعی است که بحث فدرالیسم بهعنوان یکی از مدلهای بدیل حکمرانی مجدداً به میدان عمومی بازگردد. عدهای از فدرالیسم بهعنوان ابزاری برای تامین عدالت اجتماعی، توزیع عادلانه منابع، مدیریت تنوع قومی و ایجاد توازن قدرت میان مرکز و اطراف دفاع میکنند.
در مقابل، گروهی دیگر آن را تهدیدی جدی برای تمامیت ارضی، انسجام ملی و برافروخته شدن شکافهای قومی و زبانی قلمداد میکنند. اما آنچه اهمیت دارد این است که نباید فدرالیسم به عنوان یک «تابو» در اذهان عمومی نهادینه گردد، همانگونه که نباید آن را بدون چونوچرا بهمثابه یک «توتم مقدس» پذیرفت. بحث بر سر یک مدل حکومتداری، نه جرم است و نه خیانت. نقد آن نباید موجب طرد و برچسب زدن شود، و دفاع از آن نیز نباید به تحریک حساسیتهای قومی و زبانی منتهی گردد.
آنچه مایهی نگرانی است، شیوه شکلگیری این گفتوگو در فضای سیاسی افغانستان است. بحث فدرالیسم، بهجای آنکه در یک چارچوب ملی، حقوقی، و عقلانی طرح شود، اغلب در فضای آغشته به سوءبرداشتها، هیجانات زودگذر و رقابتهای هویتی/قومی مطرح میشود. برخی از حامیان این مدل، هرچند با نیت خیرخواهانه، اما بدون درنظر گرفتن زمینههای تاریخی و اجتماعی کشور، و بدون تحلیل دقیق از پیامدهای ناخواسته، مواضعی اتخاذ کردهاند که خود به بروز بدفهمیها، افراطگرایی و حتی ایجاد تقابل اجتماعی دامن زده است.
از سوی دیگر، شماری از مخالفان فدرالیسم نیز، بهجای ارائه نقدهای تحلیلی و مبتنی بر داده و تجربه، صرفاً در واکنش به همین مواضع احساسی، آن را بهمثابه تهدیدی قطعی علیه وحدت ملی و موجودیت کشور معرفی میکنند.
این افراد، گاه از سر نگرانی واقعی و گاه بر اساس تجربههای تلخ گذشته، دچار نوعی پیشداوری شتابزده شدهاند که فضا را برای یک گفتوگوی سالم تنگ میکند. در نتیجه، این دوگانهسازی کاذب، گفتوگو پیرامون فدرالیسم را از مسیر طبیعی خود خارج کرده و آن را به یک موضوع سیاسی-هویتی دوقطبی بدل ساخته است.
این فضای مشوش و دوقطبی، چه از ناحیه برخی حامیان ناآگاه و چه از سوی مخالفان واکنشی، باعث شده است که فدرالیسم، بهجای اینکه همچون یک الگوی قابل بحث در مسیر اصلاح ساختار قدرت در افغانستان در نظر گرفته شود، بهعنوان یک خطر بالقوه یا خط قرمز سیاسی نگریسته شود.
در چنین شرایطی، ضروری است که بهجای حذف یا تمجید مطلق، با نگاهی واقعگرایانه و تحلیلی به این مدل نگریست. باید مزایا و معایب، فرصتها و تهدیدها، پیششرطها و تجربیات جهانی مرتبط با فدرالیسم بهصورت دقیق و مقایسهای بررسی شوند. افغانستان، کشوری با تاریخ پرتنش، جامعهای متنوع و ساختار سیاسی شکننده، نیازمند گفتوگویی ملی در فضای باز و مسئولانه پیرامون مدلهای مختلف حکمرانی است.
فدراليسم چيست؟
فدرالیسم در سادهترین شکل خود، یک نوع ساختار حکومتی است که در آن قدرت میان دولت مرکزی و حکومتهای محلی (مانند ایالات، ولایات یا مناطق) تقسیم میشود. این تقسیم قدرت به گونهای است که هر سطح از حکومت، صلاحیتها و مسئولیتهای مشخصی دارد؛ نه حکومت مرکزی میتواند همه چیز را كنترول کند، و نه واحدهای محلی کاملاً مستقل عمل میکنند.
برای اینکه چنین نظامی به درستی کار کند، باید دو شرط اصلی فراهم باشد:
۱. دولت مرکزی باید از مشروعیت، اقتدار و توانایی لازم برای حفظ هماهنگی و وحدت کشور برخوردار باشد.
۲. حکومتهای محلی نیز باید ظرفیت اداری، منابع انسانی و توان فنی برای اداره امور محلی خود را داشته باشند.
برای فهم بهتر این رابطه، میتوان فدرالیسم را به نظام شمسی تشبیه کرد. در این نظام، خورشید مرکز انرژی و نظم است و سیارات، یعنی حکومتهای محلی هرکدام مدار خاص خود را دارند و بهطور مستقل حرکت میکنند. اما همهی این حرکات در هماهنگی با خورشید انجام میشود. اگر اين رابطه یا توازن بین خورشید و سیارات بههم بخورد، نه تنها یک سیاره، بلکه کل نظام دچار بیثباتی و فروپاشی خواهد شد. همانگونه که در فدرالیسم، ضعف بیش از حد دولت مرکزی یا خودسری مفرط ولایات، نظم و یکپارچگی کشور را تهدید میکند.
برای درک بهتر فرصتها و تهدیدهای فدرالیسم در افغانستان، ضروری است نگاهی تطبیقی به تجربههای کشورهای دیگر داشته باشیم. بررسی الگوهای موفق و شکستخورده، به ما کمک میکند تا نهتنها از مزایای فدرالیسم بیاموزیم، بلکه از خطرات آن نیز آگاه شویم.
تجربههای موفق فدرالیسم: ثبات در سایه نهادسازی و وفاق
آلمان و فدرالیسم تعاونی: پس از جنگ جهانی دوم، آلمان با حمایت کشورهای غربی و با محوریت بازسازی نهادهای مدرن، نظام فدرالی را پایهگذاری کرد. این کشور با واگذاری اختیارات مشخص به ایالتها، همزمان یکپارچگی سیاست اقتصادی، خارجی، دفاعی و آموزشی را حفظ کرد. مشارکت ایالتها در نهادهایی مانند شورای فدرال، بهعنوان بازوی قانونگذاری فدرال، توازن قوا را تضمین میکند و از تمرکز یا فروپاشی جلوگیری مینماید.
هند و فدرالیسم مبتنی بر تنوع در چارچوب تمرکز نسبی: هند با بیش از ۲۰۰ زبان، صدها گروه قومی و چندین دین، یکی از متنوعترین کشورهای جهان است. اما قانون اساسی قدرتمند، نظام حزبی سراسری و برگزاری منظم انتخابات، زمینه وحدت در کثرت را فراهم کرده است. دولت مرکزی در حوزههای کلان مانند دفاع و سیاست خارجی کنترول دارد، در حالی که ایالتها نیز از اختیارات قابل توجهی برخوردارند.
سوئیس و فدرالیسم مشارکتی و دموکراتیک: در کشوری با سه زبان رسمی، فدرالیسم در چارچوب دموکراسی مستقیم تقویت شده است. کانتونها (واحدهای محلی) در تصمیمگیریهای ملی از طریق همهپرسی و مشارکت مردمی نقشی موثر دارند. این مدل نهتنها به مدیریت تعارضات زبانی و فرهنگی کمک کرده، بلکه مشارکت سیاسی را نیز در همه سطوح تقویت کرده است.
تجربههای ناموفق فدرالیسم؛ هشدارهایی برای افغانستان
اتیوپیا؛ فدرالیسم قومی منجر به تجزیه: مدل اتیوپیا بر اساس خطوط قومی و زبانی بنا شد، اما این ساختار، بهجای وحدت، هویتهای تجزیهطلبانه را تقویت کرد. با افزایش مطالبات استقلالطلبانه و در غیاب نهادهای ملی فراگیر، کشور وارد یک جنگ داخلی تمامعیار شد که هنوز هم تلفات انسانی و سیاسی سنگینی بر جا میگذارد.
- سودان جنوبی؛ فروپاشی در سایه فساد و حمایت خارجی: پس از استقلال، سودان جنوبی نظامی بهظاهر فدرالی ایجاد کرد، اما بدون نهادهای اجرایی پاسخگو، نظام حزبی شفاف و بستر اجتماعی آماده. در عمل، فدرالیسم قومی بهانهای برای توزیع سلیقهای منابع شد، که در نهایت کشور را به جنگ داخلی و فروپاشی حکمرانی کشاند.
عراق؛ فدرالیسم ناکارآمد و نفوذپذیر: پس از سرنگونی رژیم صدام، عراق تحت فشار خارجی ساختار فدرالی را پذیرفت. با اعطای خودمختاری به اقلیم کردستان و برخی مناطق دیگر، دولت مرکزی بهشدت تضعیف شد. در غیاب انسجام حزبی و با نفوذ گسترده قدرتهای منطقهای، کشور درگیر تنشهای سیاسی، ملیشههای محلی و ضعف در سیاست خارجی شده است.
بیست مانع ساختاری، سیاسی و اجتماعی در مسیر فدرالیسم در افغانستان پسا طالبان
اگرچه فدرالیسم میتواند در برخی کشورها بهعنوان نظامی برای اداره تنوع قومی، جغرافیایی و زبانی بهکار گرفته شود، اما در شرایط فعلی افغانستان، موانع متعددی آن را به گزینهای پرمخاطره بدل کرده است. در ادامه، بیست مانع اصلی تطبیقناپذیری این مدل در بستر پساطالبانی افغانستان بررسی میشود:
فقدان اجماع ملی: در افغانستان هنوز تعریف مشترکی از «ملت»، «شهروند»، «منافع ملی»، «ارزش های مشترک » و «حدود صلاحیت» وجود ندارد. بدون توافق بر سر اصول بنیادین ملی، فدرالیسم بهجای انسجام، به عامل اختلاف و تجزیه بدل میشود.
- تهدید جداییطلبی: در غیاب نهادهای بازدارنده، برخی گروههای قومی ممکن است از فدرالیسم بهعنوان ابزار مطالبه خودمختاری یا حتی استقلال استفاده کنند.
- نهادینه شدن شکافهای هویتی: ساختارهای فدرالی بر اساس قومیت، رقابتهای هویتی را نهادینه میکند و سبب تعمیق گسستگی و تفرقه اجتماعی میشود، مسئلهای که افغانستان هماکنون نیز از آن رنج میبرد.
- ضعف دولت مرکزی: نهادهای مرکزی پساطالبانی، بهویژه در شرایط بیثباتی، توانایی حفظ انسجام کشور را نخواهند داشت و فدرالیسم در چنین بستری منجر به خلا قدرت میشود.
- نابرابری شدید ظرفیتهای محلی: ولایات ضعیف از نظر منابع، زیرساخت و نیروی انسانی، قادر به اداره مستقل نخواهند بود و این مسئله به بحران مدیریتی دامن میزند.
- نبود احزاب ملی و سراسری: اکثر احزاب افغانستان قومی، شخصمحور یا فامیلی بوده و در ضمن به طور پیدا و پنهان درارای شاخههای نظامی نیز هستند. در فقدان رقابت حزبی در سطح ملی، فدرالیسم منجر به تمرکز قدرت محلی بدون پاسخگویی خواهد شد.
- فساد گسترده در ساختارها: تفویض اختیار بدون نظام نظارتی مناسب، فساد را از مرکز به سطح ولایات منتقل میکند و فضای سوءاستفاده را گستردهتر میسازد.
- تسلط زورمندان بر منابع محلی: پس از فروپاشی نظام جمهوری دموکراتیک به رهبری داکتر نجیبالله و تا واپسین روزهای جمهوری اسلامی افغانستان، در بخشهای گستردهای از کشور شاهد تسلط بیواسطه یا غیررسمی چهرههای محلی بر منابع عمومی چون گمرکات، معادن و عواید محلی بودیم، پدیدهای که نهتنها حاکمیت ملی را تضعیف کرد، بلکه مشروعیت نظام را در چشم مردم نیز زیر سؤال برد.
- در غیاب اصلاحات ساختاری و نهادسازی واقعی، هیچ تضمینی وجود ندارد که این الگو در مرحله پسا-طالبانی تکرار نشود و بار دیگر زمینهساز شکلگیری اقتصاد موازی، مافیای محلی و تضعیف اقتدار دولت مرکزی نگردد.
- نفوذ کشورهای همسایه در مناطق مرزی: ایران، پاکستان، چین و دیگر قدرتهای منطقهای در بسیاری ولایات نفوذ مستقیم یا غیرمستقیم دارند. فدرالیسم بدون مرکز مقتدر، زمینهساز افزایش این نفوذ خواهد شد.
- نفوذ و تسلط گروههای تروریستی و مسلح: در حال حاضر، برخی مناطق کشور عملاً در کنترول گروههای مسلح و تروریستی قرار دارند که بیرون از چارچوب حاکمیت ملی عمل میکنند. اگر در مرحلهی پساطالبانی، بدون آمادهسازی بسترهای امنیتی و حقوقی بهسوی فدرالیسم حرکت شود، این خطر وجود دارد که همان گروهها با استفاده از سازوکارهای رسمی، کنترول خود را مشروعیت بخشند و حضور غیرقانونیشان را در پوشش قانونی نهادینه سازند، اتفاقی که میتواند امنیت ملی و انسجام کشور را با تهدید جدی مواجه کند.
- تفاوت شدید در سطح پیشرفت میان ولایات: برخی ولایات مانند کابل، قندهار، ننگرهار، هرات و مزار در مقایسه با غور، نورستان، بامیان، ارزگان و بدخشان بهمراتب توسعهیافتهترند. اجرای فدرالیسم بدون سیاستهای جبرانی، نابرابری را نهادینه میکند.
- فقدان تجربه موفق تاریخی: تجربههای گذشته اداره محلی در افغانستان، بهویژه در دوره پس از فروپاشی نظام داکتر نجیبالله و آغاز تسلط مجاهدین، اغلب بهجای ثبات و نظم، به منازعه و بیثباتی انجامیده است.
- در آن زمان، بهجای یک نظام متمرکز و پاسخگو، ساختار قدرت به شکل غیررسمی و غیرپایدار میان احزاب و فرماندهان محلی تقسیم شد. جنگهای تنظیمی داخلی، رقابتهای مسلحانه برای کنترول ولایتها، غصب منابع، بینظمی اداری و نبود اقتدار ملی، کشور را عملاً به جزایری از قدرتهای پراکنده تبدیل کرد. این دوره، نهتنها باعث از همپاشی ساختارهای حکومتی شد، بلکه مردم را نسبت به واگذاری قدرت به سطوح محلی، آنهم بدون چارچوب حقوقی و نظارتی قوی، بیاعتماد ساخت که تا حدی بهانه برای ظهور طالبان شد.
- بنابراین، بدون نهادهای قانونی و شفاف، و بدون حفظ اقتدار دولت مرکزی، تجربه اداره محلی در افغانستان نهتنها ناکام بود، بلکه خود به یکی از عوامل اصلی تداوم بحران و بیثباتی تبدیل گردید.
- تمرکز منابع در دست ساختارهای مافیایی محلی: در غیاب عدالت توزیعی و نظارت مالی، منابع ملی در اختیار حلقات قومی، حزبی یا فامیلی خاص قرار خواهد گرفت و منجر به بازتولید فقر و شکاف اجتماعی و نهادینه شدن انحصار خواهد شد.
- نبود سرشماری ملی و آمار قابل اعتماد: تفکیک عادلانه قدرت و منابع بدون اطلاعات دقیق آماری ممکن نیست. افغانستان هنوز فاقد یک سرشماری جامع و بیطرفانه است.
- کمبود نیروی انسانی متخصص در مناطق محروم: ولایات کمتر توسعهیافته، برای پذیرش مسئولیتهای اداری محلی آمادگی ندارند.
- تعارض قوانین محلی و ملی: در نبود نظام حقوقی منسجم، فدرالیسم میتواند به ایجاد نظامهای قانونی متعارض و مداخلهگر منجر شود.
- تضعیف سیاست خارجی: سیاست خارجی، در مدلهای موفق فدرالی، یک مسئولیت ملی است. اما در افغانستان، واگرایی سیاسی در سطح محلی ممکن است این حوزه حساس را فلج کند.
- نبود رسانهها و جامعه مدنی مستقل محلی: در غیاب رسانههای آزاد و ناظر، پاسخگویی مقامات محلی ممکن نخواهد شد و فساد، استبداد و پنهانکاری گسترش مییابد.
- اقتدارگرایی محلی: در مناطقی که فاقد فضای رقابت سالم سیاسی هستند، رهبران محلی ممکن است به اربابان منطقهای غیرپاسخگو بدل شوند.
- تهدید انسجام ملی در بحرانهای طبیعی و امنیتی: در شرایط جنگ یا بلایای طبیعی، نبود یک مرکز مقتدر میتواند مدیریت بحران را از هم بپاشاند و کشور را به سمت آشوب بکشاند
برخی از جریانها و چهرههای سیاسی، در حالی از فدرالیسم سخن میگویند که بهنظر میرسد توجه کافی به شرایط حساس، شکننده و پیچیده افغانستان ندارند. طرح شتابزده این موضوع، گاه چنین جلوه میدهد که گویا بدون عبور از بحرانهای بنیادی موجود، میتوان صرفاً با تغییر ساختار سیاسی، به عدالت و توسعه دست یافت. در حالیکه اگر با دیدی واقعبینانه و مسئولانه بنگریم، درمییابیم که کشور هنوز فاقد آن زیرساختها، نهادها، و اجماع ملی لازم برای ورود به یک بحث سازنده و موثر درباره فدرالیسم است.
بر این باوریم که پیش از هر تصمیم درباره ساختار آینده حکومت، عبور از یک سلسله مراحل اساسی و تدریجی اجتنابناپذیر است، مراحلی که بستر گفتوگوی ملی، بازسازی اعتماد، نهادسازی، و مشارکت واقعی را فراهم سازد.
هرگونه ورود شتابزده به بحث فدرالیسم، بدون طی این مسیر، نهتنها بینتیجه خواهد بود، بلکه میتواند خود به عاملی در تشدید بیثباتی و شکلگیری یک بحران تازه در کشور بدل شود. با درنظر گرفتن این موانع، اکنون ضروری است که مسیر عبور به سوی هرگونه ساختار غیرمتمرکز را با احتیاط و مرحلهبندی دقیق بررسی کنیم.
ده مرحله اساسی پیش از ورود به بحث فدرالیسم
۱- تقویت همبستگی ملی و آموزش حقوق و مسئولیتهای شهروندی:در کشوری با تنوع گسترده قومی، زبانی و مذهبی، نخستین گام برای هر نوع تغییر ساختاری، تقویت حس همزیستی و همدلی میان مردم مناطق مختلف است. از طریق آموزش رسمی، رسانههای آزاد و گفتوگوهای مردمی، باید این مفهوم گسترش یابد که همه شهروندان با هر زبان و منطقهای، در آینده مشترک کشور نقش و حقوق مساوی دارند.
۲- ایجاد احزاب سراسری با حمایت قانونی از تنوع: با آنکه در نظام ایدئولوژیک طالبان هیچگونه تحمل برای تنوع دیدگاه، مشارکت آزاد سیاسی و رقابت سالم حزبی وجود ندارد، تجربه نظام جمهوری نیز در این زمینه خالی از ضعف نبود.
در ساختار جمهوریت، بیشتر احزاب سیاسی ماهیت قومی، محلی یا وابسته به شخصیتها و خاندانهای خاص بودند و کمتر توانستند بهعنوان نهادهای ملی، برنامهمحور و پاسخگو ظاهر شوند. این در حالی است که فدرالیسم، در صورت طرح، نیازمند وجود احزاب سراسری و چندقومیتی است که منافع عمومی کشور را نمایندگی کنند، نه منافع محدود قومی یا منطقهای را.
از اینرو، بازنگری در قانون احزاب و اصلاح نظام سیاسی بهگونهای که زمینهساز شکلگیری احزاب ملی، چندبُعدی و مبتنی بر برنامه باشد، از جمله پیشنیازهای هرگونه تحول ساختاری از جمله بحث فدرالیسم بهشمار میرود
در غیاب احزاب ملی، هر مدل غیرمتمرکز منجر به اقتدارگرایی محلی خواهد شد. باید با اصلاح قانون احزاب، زمینه شکلگیری جریانهای برنامهمحور، ملی و پاسخگو فراهم گردد.
۳- اجرای سرشماری ملی با نظارت بینالمللی: بدون داشتن آمار دقیق از جمعیت، توزیع قومی، جغرافیایی و اقتصادی، برنامهریزی برای تقسیم منابع و قدرت ممکن نیست. سرشماری شفاف و بیطرفانه باید با نظارت نهادهای بینالمللی و داخلی انجام شود تا اعتماد مردم را جلب کند.
۴- توانمندسازی ادارات محلی پیش از تفویض صلاحیت: در بسیاری از ولایات، ادارات محلی فاقد منابع انسانی متخصص، بودجه پایدار و نظام اداری موثر اند. هرگونه واگذاری صلاحیت باید بهتدریج، بر پایه توانمندسازی اداری و با نظارت مرکزی صورت گیرد.
۵- آمادهسازی تدریجی برخی ولایتها برای تجربه محدود خودگردانی در آینده: در شرایط پسا طالبانی، اکثر ولایتها با ناامنی، ضعف ظرفیتهای اداری و نفوذ زورمندان روبرو خواهند بود. بنابراین افغانستان هنوز آمادگی اجرای پروژههای خودگردانی را نخواهد داشت. اما در آینده و پس از اصلاحات ساختاری، میتوان به برخی ولایتهای باثبات بهصورت محدود و آزمایشی، برخی صلاحیتهای محلی را با حفظ نظارت مرکزی و رعایت انسجام ملی، واگذار کرد.
۶- مبارزه ساختاری با فساد: فساد در سطح مرکز و ولایتها یکی از جدیترین موانع در برابر هرگونه اصلاح است. پیش از تفویض صلاحیت، باید نهادهای موثر ضدفساد ایجاد و تقویت شوند که توانایی نظارت بر اداره، منابع و تصمیمگیریها را داشته باشند. بدون شفافیت و حسابدهی، هیچ واگذاری قدرتی مشروع نخواهد بود. افغانستان نیازمند ساختارهای مستقل مبارزه با فساد در سطوح مرکزی و ولایتی است.
۷- شفافسازی منابع مالی احزاب و مقامات محلی: هرگونه مشارکت در قدرت باید با شفافیت مالی همراه باشد. مردم باید بدانند که منابع مالی احزاب و مقامات از کجاست و چگونه مصرف میشود تا از شکلگیری شبکههای مافیایی محلی و مداخلات خارجی جلوگیری شود.
۸- تقویت شوراهای محلی و رسانههای مستقل: نظارت مردمی از طریق شوراهای محلی منتخب، و افشاگری از طریق رسانههای مستقل، یکی از ابزارهای کلیدی دموکراسی محلی است. بدون آن، تفویض قدرت ممکن است منجر به استبداد محلی شود.
۹- تدوین قانون مکمل برای تنظیم رابطه مرکز و ولایتها: در صورت حرکت بهسوی ساختار نیمهمتمرکز یا فدرالی در آینده، وجود یک قانون اساسی روشن و جامع برای تنظیم روابط میان مرکز و ولایتها یک ضرورت بنیادین است.
در شرایطی که افغانستان در دوران پساطالبانی با فقدان یک قانون اساسی مشروع و پذیرفتهشده مواجه است، تدوین یک قانون اساسی جدید که صلاحیتها، حدود مسئولیت و سازوکارهای حل اختلاف میان حکومت مرکزی و واحدهای محلی را بهصورت شفاف تعریف کند، از پیششرطهای اساسی هرگونه تغییر در ساختار سیاسی کشور بهشمار میرود. هرگونه تلاش برای تغییر ساختار قدرت، بدون چارچوب قانونی روشن، نهتنها به بیثباتی میانجامد، بلکه زمینهساز منازعه و تداخل صلاحیتها نیز خواهد شد
۱۰- تثبیت سیاست خارجی در اختیار دولت مرکزی با مشارکت مشورتی ولایات: حتی در نظامهای فدرالی پیشرفته نیز، سیاست خارجی، امنیت ملی و روابط بینالمللی در انحصار دولت مرکزی است. در افغانستان نیز این اصل باید بدون ابهام حفظ شود، اما با مشورت و اطلاع ولایات در موارد حساس.
برای حفظ انسجام کشور، و عبور از چالشها و رفتن بسوی ساختارهای کار آمد سیاسی، افغانستان نیازمند نهادهای ملی، مستقل و مقتدر در عرصههای تقنینی، قضایی، سیاست خارجی، دفاع ملی،استخبارات، مالیه، حسابدهی و نظارت است.
این نهادها باید در اختیار دولت ملی باقی بمانند تا از تبدیل شدن کشور به واحدهای پراکنده و متضاد جلوگیری شود.
فدرالیسم یک بحث آیندهمحور است، نه نسخه فوری. بدون عبور از مراحل دهگانه بالا، صحبت از فدرالیسم یک اقدام شتابزده و بحرانساز است. اولویت باید بازسازی اعتماد، ایجاد نهاد، وفاق ملی و نظام پاسخگو باشد. آینده افغانستان در تمرکز عقلانی قدرت، مشارکت عادلانه و اصلاحات ساختاری نهفته است؛ نه در شکستن ناپخته قدرت.
تجربه تاریخی کشورهای پسا بحران مشابه افغانستان نشان داده است که طرح شتابزده نظام فدرالی در نبود نهادهای نظارتی، احزاب ملی و وفاق عمومی، نه تنها میتواند به تشکیل ساختارهای شبهدولتی قومی در ولایتها منجر شود، بلکه با مشروعیتبخشی به زورمندان و شبکههای مافیایی محلی، کشور را در مسیر تجزیه خزنده، افزایش درگیریهای مسلحانه و بیثباتی مزمن سوق میدهد. در چنین شرایطی، شکافهای قومی و زبانی که حال هم یکی از عوامل بحرانزای افغانستان تبدیل شده، ممکن است به خطوط مقدم نزاعهای منطقهای و بینالمللی تبدیل شوند.
سخن آخر: فدرالیسم؛ شاید در آینده، اما نه برای افغانستان امروز و پساطالبان:
فدرالیسم، مانند هر الگوی دیگر حکومتداری، زمانی میتواند بهعنوان یکی از گزینههای قابل بررسی در ساختار سیاسی افغانستان مطرح شود که کشور از ثبات نسبی برخوردار بوده، نهادهای ملی استوار گردیده و بسترهای حقوقی، اداری و اجتماعی لازم برای آن فراهم باشد. اما واقعیت این است که در شرایط شکننده کنونی، طرح شتابزده چنین نظامی نهتنها راهگشا نیست، بلکه میتواند کشور را وارد مرحلهای تازه از پیچیدگی و بحران کند.
افغانستان پساطالبان، پیش از بازنگری در ساختار قدرت، نیازمند عبور از یک مرحله عمیق بازسازی سیاسی، اجتماعی و نهادی است. در این مرحله، مهمتر از هر چیز، اعتماد ازدسترفته میان مردم و دولت، میان اقوام و گروهها، میان مرکز و ولایتها، قریه و شهر، و حتی میان نهادهای آموزشی، مذهبی و مدنی باید بهگونهای تدریجی و پایدار بازسازی شود. این اعتماد زمانی احیا خواهد شد که نهادهای ملی مستقل، رسانههای آزاد، احزاب سراسری، و نظام عدلی عادل و شفاف شکل بگیرند. همچنین باید اطلاعات دقیق آماری فراهم گردد، ظرفیت اداره محلی تقویت شود و دخالتهای بیرونی در امور داخلی کشور کاهش یابد.
در نبود چنین زمینههایی، ورود به بحث فدرالیسم در عمل نه به تحقق عدالت خواهد انجامید، و نه به افزایش مشارکت؛ بلکه زمینهساز بیاعتمادی، تشدید شکافهای هویتی و در نهایت تضعیف انسجام ملی خواهد بود. تجربههای تاریخی و منطقهای نیز نشان دادهاند که فدرالیسم، اگر بدون وفاق ملی و نهادهای پاسخگو مطرح گردد، بیشتر به تجزیه سیاسی، فساد ساختاری و انحصارگرایی محلی منجر میشود.
تجربه افغانستان در دهههای گذشته، ما را به این درک رسانده است که هیچ ساختار سیاسی در خلأ و بدون بسترهای حقوقی و نهادی موفق نمیشود. فدرالیسم نیز استثنا نیست. پیش از تقسیم قدرت، باید مشروعیت ساختارها را بازسازی کرد؛ پیش از پرداختن به مدلهای حکومتی، باید به وفاق ملی رسید.
متاسفانه، در فضای فعلی، گاه اظهارات از سوی برخی موافقان یا مخالفان فدرالیسم، نه به تعمیق فهم سیاسی، بلکه به جریحهدار شدن احساسات عمومی و تقویت دیوارهای بیاعتمادی انجامیده است. باید با صداقت و آرامش سیاسی تاکید کرد که توهین، تحقیر و تحریک، هرگز نمیتوانند راهگشای گفتوگویی ملی و مشروع باشند؛ چه درباره فدرالیسم، و چه درباره هر گزینهی دیگر.
امروز، بیش از هر زمان، افغانستان نیازمند گفتوگویی ملی، آرام و مسئولانه است؛ گفتوگویی که از هیجان عبور کند و به اقناع برسد، از انحصار فاصله بگیرد و به مشارکت فراگیر نزدیک شود، و به جای تمرکز بر اختلافات، بر نقاط اشتراک تکیه کند.
اگر فدرالیسم، در آیندهای محتمل، در فضایی سالم و با مشارکت گسترده سیاسی، حقوقی و اجتماعی مطرح شود، میتوان درباره آن با عقلانیت گفتوگو کرد. اما در وضعیت فعلی، طرح آن بیش از آنکه راهحل باشد، میتواند زمینهساز یک بحران تازه در مسیر ملتسازی افغانستان تلقی شود.
آینده سیاسی افغانستان را نمیتوان بر پایه شعار و واکنش ساخت؛ بلکه تنها میتوان بر اساس صداقت سیاسی، خرد جمعی، و اراده ملی برای تاسیس یک نظام عادلانه، مشروع و پاسخگو برای همه شهروندان، فارغ از قوم، زبان یا منطقهشان، پایهگذاری کرد.
اگر افغانستان بتواند با خرد جمعی، عبور هوشمندانه از بحرانها، بازسازی نهادهای ملی، و تقویت مشارکت واقعی سیاسی و اجتماعی مسیر آینده خود را ترسیم کند، ممکن است در آیندهای نه چندان دور، گفتوگو دربارهی فدرالیسم یا دیگر ساختارهای حکومتداری، نه بهعنوان بحران، بلکه بهمثابه فرصتی تاریخی و عقلانی مطرح گردد.
روزی خواهد رسید که در پرتو وفاق ملی، با پشتوانه احزاب سراسری، اطلاعات آماری شفاف، نهادهای مقتدر ملی، و قانون اساسی جدید و مشروع، فدرالیسم نیز مانند سایر مدلهای حکومتی، در فضای آرام، تحلیلمحور و مشارکتجویانه مورد بررسی قرار گیرد؛ نه به عنوان نسخهای فوری، بلکه به عنوان گزینهای مشروط به عبور از موانع امروز و فراهم ساختن بستر مناسب فردا.
اما تا آن زمان، مسئولیت نخبگان سیاسی، دانشگاهیان، فعالان مدنی و نسل نوظهور کشور آن است که این مسیر را نه از طریق شعار، هیجان، تحقیر یا تخریب دیگران، بلکه با اتکا بر آگاهی، صداقت، منطق و احساس مسئولیت طی کنند. اصلاحات، تنها در سایهی گفتوگو، شکیبایی و پذیرش تفاوتها شکل میگیرد.
