فدرالیسم در افغانستان، بحران‌ساز است یا راه‌حل بحران؟
بحث در مورد فدرالیسم در افغانستان نه حاصل هیجان سیاسی و نه یک مد روز روشنفکرانه، بلکه پاسخی به سه بحران تاریخی کشور است: بحران مشروعیت سیاسی، بی‌عدالتی ساختاری در توزیع منابع، و حذف سیستماتیک اقوام و مناطق از مشارکت در قدرت.
مقاله رحمت‌الله نبیل، رئيس اسبق امنیت ملی در افغانستان اینترنشنال با عنوان «نه تابو، نه توتم»، هرچند کوششی تحسین‌برانگیز در باز کردن این بحث است، اما همچنان تحت تأثیر کلیشه‌ها و پیش‌فرض‌های کهنه تاریخی باقی مانده است.
نگرانی‌هایی چون «خطر تجزیه»، «ضعف نهادهای محلی»، و «آماده نبودن بستر فدرالیسم» – که در یادداشت آقای نبیل نیز بازتاب یافته‌اند – بیش از آنکه بر داده‌های عینی تکیه داشته باشند، بازتولید همان روایت تمرکزگرایانه‌ای هستند که افغانستان را به بحران‌های پی‌در‌پی رسانده است.
در این نوشتار، ضمن پاسخ به این نقدها، تلاش می‌شود تصویری واقع‌بینانه، مرحله‌بندی‌شده و عملی از فدرالیسم به عنوان یک بدیل ساختاری برای آینده افغانستان ترسیم گردد. همچنین نویسنده به عنوان دانش‌آموخته رشته حکومت‌داری و حقوق اساسی و با بهره‌گیری از تجربه عملی در حوزه حکومت‌داری محلی، می‌کوشد با نگاهی علمی و مبتنی بر تجربه، به بررسی این مسأله بپردازد.
بخش اول: نقد استدلال‌های کلیشه‌ای علیه فدرالیسم
۱. «فدرالیسم برابر با تجزیه است»؛ مغالطه‌ای تاریخی
تجربه جهانی خلاف این را نشان می‌دهد. فدرالیسم در کشورهایی مانند هند، آلمان، کانادا، سوئیس و حتی عراق، موجب انسجام و ثبات شده است. برعکس، آن‌جا که تنوع قومی و زبانی نادیده گرفته شد – مانند سودان یا اتیوپی – فروپاشی رخ داد.
افغانستان نیز در تجربه حکومت‌های متمرکز، از سلطنت تا جمهوریت و طالبان، همواره شاهد شورش از روستا به مرکز بوده است. ادعای آقای نبیل مبنی بر اینکه «تجربه مجاهدین شکست عدم تمرکز بود»، دقیق نیست. آن دوره نمونه‌ای از فروپاشی نظم سیاسی و شاهد عینی انارشی جنگ بود، نه فدرالیسم.
۲. «اول دموکراسی، بعد فدرالیسم»: یک دور باطل
فدرالیسم می‌تواند بستر دموکراسی را فراهم کند، نه برعکس. هند در ۱۹۴۷ و آلمان پس از نازیسم، با وجود ضعف نهادی به سوی فدرالیسم رفتند. انتظار دموکراسی کامل برای آغاز تمرکززدایی، چرخه‌ای عقیم و محافظه‌کارانه است.
در افغانستان، نهادهای محلی در صورتی رشد می‌کنند که اختیار و منابع واقعی در اختیارشان قرار گیرد. نظرسنجی بنیاد آسیا (۱۴۰۲) نشان می‌دهد که ۶۸درصد مردم ولایات خواهان انتخابات محلی مستقل‌اند، خواستی که با فدرالیسم همخوان است.
۳. «فساد محلی و تسلط زورمندان بر منابع محلی»: یک ادعای بی‌پشتوانه
بر اساس آمار بانک جهانی، در دوره جمهوریت بیش از ۷۰ درصد فساد مالی در سطح قراردادهای مرکزی رخ داده است، نه در پروژه‌های محلی. مثال بارز آن، پروژه معدن مس عینک است که زیر کنترل مستقیم دولت مرکزی بود.
در مدل فدرال، امکان ایجاد نهادهای محلی نظارتی (مانند دادگاه‌های ایالتی، رسانه‌های آزاد و شوراهای محلی) وجود دارد؛ چیزی که هم شفافیت را افزایش می‌دهد و هم فساد را کاهش می‌دهد – همانند تجربه کانادا و سوئیس.
بخش دوم: فدرالیسم به مثابه راه‌حل ساختاری، نه آرمان‌گرایی سیاسی
۱. عدالت توزیعی
در نظام متمرکز، منابع مناطق محروم به کابل سرازیر می‌شود. فدرالیسم اجازه می‌دهد بخشی از عواید مناطق صرف توسعه همان مناطق شود. تجربه هند نشان داده که ایالت‌هایی مانند بیهار و اودیشا، با خودمختاری مالی توانسته‌اند پیشرفت کنند.
۲. مشارکت سیاسی و مشروعیت محلی
سیستم والی‌های انتصابی – که از کابل فرستاده می‌شوند – در بسیاری از مناطق به عنوان «بیگانه» تلقی شده است. در فدرالیسم، مردم می‌توانند نمایندگان و مسئولان خود را از میان چهره‌های محلی و مورد اعتماد انتخاب کنند. این مدل هم تنش میان مرکز و ولایات را کاهش می‌دهد و هم مشروعیت نهادهای حکومتی را افزایش می‌بخشد.
۳. مدیریت تنوع زبانی و فرهنگی
اگرچه قانون اساسی افغانستان زبان‌های محلی را به رسمیت شناخته، اما در عمل سیاست‌های آموزشی و فرهنگی کاملاً در کابل متمرکز بوده است. فدرالیسم اجازه می‌دهد ایالت‌ها نظام آموزشی، فرهنگی و رسانه‌ای خود را متناسب با زبان و فرهنگ محلی تدوین کنند. تجربه نشان می‌دهد که نظام‌های آموزشی موفق در جهان با مدل غیر متمرکز متحول شده اند.
بخش سوم: رفع نگرانی با مدل‌های پیشنهادی برای افغانستان
۱. فدرالیسم مرحله‌بندی‌شده و متناسب با ظرفیت‌ها
• ایالت‌های دارای ظرفیت بالا مانند هرات، بلخ و کابل: واگذاری فوری اختیارات اداری، مالی و تقنینی؛
• ایالاتی دارای چالش امنیتی مانند قندهار: واگذاری تدریجی اختیارات طی یک دوره سه‌ساله همراه با ظرفیت‌سازی نهادی؛
• مناطق خاص مانند جوزجان و نورستان: اعطای خودگردانی فرهنگی و زبانی با حمایت و نظارت ساختاری از سوی دولت فدرال
۲. نهادهای وحدت‌بخش
• شورای فدرال مرکب از نمایندگان تمام ایالت‌ها با حق وتوی جمعی
• دادگاه قانون اساسی فدرال متشکل از قضات محلی و مرکزی
• سیاست خارجی و دفاع کاملاً در اختیار دولت فدرال
۳. نهادهای نظارتی برای مبارزه با فساد محلی
• بودجه شفاف در سطح ایالت‌ها
• رسانه‌های محلی مستقل
• بازرس کل ایالتی با استقلال کامل
بخش چهارم: پاسخ به پنج نگرانی رایج
فدرالیسم، ابزار اصلاح است نه عامل بحران
مقاله آقای نبیل، با نیت مثبت، اما دچار مغالطه علیت معکوس است. بحران‌های افغانستان، نه نتیجه فدرالیسم، که حاصل تمرکز بی‌قاعده قدرت بوده است. تکرار ساختار متمرکز، تنها چرخه ناکامی را تداوم خواهد داد.
افغانستان به ساختاری نیاز دارد که از «کابل‌محوری» فاصله بگیرد، اگر این کشور به دنبال مشروعیت، عدالت و همزیستی پایدار است، راهی جز توزیع قدرت از پایین به بالا و از اطراف به مرکز ندارد. فدرالیسم پاسخی ساختاری، محلی و تجربه‌محور به معضلاتی است که نظام متمرکز نتوانسته حل کند.
پیشنهاد عملی
تشکیل کمیسیون قانون اساسی فدرال با ترکیب:
• ۳۰ درصد نمایندگان داخلی (حتی زیر حاکمیت فعلی)
• ۳۰ درصد متخصصان حقوقی و تکنوکرات‌ها
• ۴۰ درصد نمایندگان اقوام، مناطق و زنان
آینده افغانستان نه در بازگشت به کابل‌محوری، بلکه در ایجاد ساختاری منعطف، پاسخگو و مشارکتی نهفته است. فدرالیسم نه خطر، که فرصت اصلاح عمیق و نهادینه‌سازی صلح و توسعه است.