نه تابو، نه توتم؛ آیا افغانستان برای نظام فدرالیسم آماده است؟

افغانستان امروز در یکی از حساس‌ترین و پیچیده‌ترین لحظات تاریخ معاصر خود قرار گرفته است؛ لحظه‌ای که نه تنها بازتاب‌دهنده گذشته‌ شکست‌خورده، بلکه بیانگر وضعیت بسیار نگران‌کننده کنونی و افق مبهم و نامعلوم آینده آن نیز است.

ساختارهای سیاسی پیشین در این کشور، از سلطنت مشروطه تا جمهوریت پس از کنفرانس بن، هر یک به‌گونه‌ای خاص فروپاشیدند؛ یا به دلیل نداشتن مشروعیت مردمی لازم یا به علت فساد گسترده و نهادینه،یا به‌دلیل تحمیل نسخه‌هایی که نه ریشه در بافت اجتماعی کشور داشتند و نه با واقعیت‌های فرهنگی، تاریخی و قومی مردم افغانستان هم‌خوانی داشتند.

بسیاری از این مدل‌ها، در سایه‌ سیاست‌های خارجی و بازی‌های ژئوپلیتیک طراحی و پیاده شدند، بدون آن‌که زمینه‌سازی اجتماعی و نهادسازی برای آن‌ها صورت گرفته باشد.

در شرایط فعلی، طالبان به عنوان یک گروه ایدئولوژیک، با تکیه بر ابزارهای نظامی، شبکه‌های اطلاعاتی و حضور میدانی در اکثر نقاط کشور، ساختارهای اجرایی را به کنترول خود درآورده‌ است. اما این وضعیت، اگرچه با خشونت و سرکوب توانسته دوام یابد، ولی نه از منظر مشروعیت، کارآمدی، و نه از جهت تطابق با خواست‌ها و نیازهای واقعی جامعه نمی‌تواند پایدار بماند.

هدف ملی و جمعی باید عبور از این مرحله‌ی بحرانی باشد، اما عبور از طالبان و وضعیت فعلی به‌معنای توقف بحث درباره آینده سیاسی کشور نیست، بلکه به معنای ضرورت پرداختن هرچه سریع‌تر و دقیق‌تر به این بحث است. اکنون، بیش از هر زمان دیگری، نیاز به بازگشایی یک گفت‌وگوی عمیق، صادقانه و مسئولانه در خصوص نظام سیاسی آینده افغانستان احساس می‌شود؛ گفت‌وگویی که نه از سر هیجان، بلکه بر اساس عقلانیت سیاسی، مصالح ملی و منافع درازمدت کشور باشد.

در چنین بستری، طبیعی است که بحث فدرالیسم به‌عنوان یکی از مدل‌های بدیل حکمرانی مجدداً به میدان عمومی بازگردد. عده‌ای از فدرالیسم به‌عنوان ابزاری برای تامین عدالت اجتماعی، توزیع عادلانه منابع، مدیریت تنوع قومی و ایجاد توازن قدرت میان مرکز و اطراف دفاع می‌کنند.

در مقابل، گروهی دیگر آن را تهدیدی جدی برای تمامیت ارضی، انسجام ملی و برافروخته شدن شکاف‌های قومی و زبانی قلمداد می‌کنند. اما آنچه اهمیت دارد این است که نباید فدرالیسم به عنوان یک «تابو» در اذهان عمومی نهادینه گردد، همان‌گونه که نباید آن را بدون چون‌وچرا به‌مثابه یک «توتم مقدس» پذیرفت. بحث بر سر یک مدل حکومتداری، نه جرم است و نه خیانت. نقد آن نباید موجب طرد و برچسب زدن شود، و دفاع از آن نیز نباید به تحریک حساسیت‌های قومی و زبانی منتهی گردد.

آنچه مایه‌ی نگرانی است، شیوه‌ شکل‌گیری این گفت‌وگو در فضای سیاسی افغانستان است. بحث فدرالیسم، به‌جای آن‌که در یک چارچوب ملی، حقوقی، و عقلانی طرح شود، اغلب در فضای آغشته به سوء‌برداشت‌ها، هیجانات زودگذر و رقابت‌های هویتی/قومی مطرح می‌شود. برخی از حامیان این مدل، هرچند با نیت خیرخواهانه، اما بدون درنظر گرفتن زمینه‌های تاریخی و اجتماعی کشور، و بدون تحلیل دقیق از پیامدهای ناخواسته، مواضعی اتخاذ کرده‌اند که خود به بروز بدفهمی‌ها، افراط‌گرایی و حتی ایجاد تقابل اجتماعی دامن زده است.

از سوی دیگر، شماری از مخالفان فدرالیسم نیز، به‌جای ارائه نقدهای تحلیلی و مبتنی بر داده و تجربه، صرفاً در واکنش به همین مواضع احساسی، آن را به‌مثابه تهدیدی قطعی علیه وحدت ملی و موجودیت کشور معرفی می‌کنند.

این افراد، گاه از سر نگرانی واقعی و گاه بر اساس تجربه‌های تلخ گذشته، دچار نوعی پیش‌داوری شتاب‌زده شده‌اند که فضا را برای یک گفت‌وگوی سالم تنگ می‌کند. در نتیجه، این دوگانه‌سازی کاذب، گفت‌وگو پیرامون فدرالیسم را از مسیر طبیعی خود خارج کرده و آن را به یک موضوع سیاسی-هویتی دوقطبی بدل ساخته است.

این فضای مشوش و دوقطبی، چه از ناحیه‌ برخی حامیان ناآگاه و چه از سوی مخالفان واکنشی، باعث شده است که فدرالیسم، به‌جای اینکه همچون یک الگوی قابل بحث در مسیر اصلاح ساختار قدرت در افغانستان در نظر گرفته شود، به‌عنوان یک خطر بالقوه یا خط قرمز سیاسی نگریسته شود.

در چنین شرایطی، ضروری است که به‌جای حذف یا تمجید مطلق، با نگاهی واقع‌گرایانه و تحلیلی به این مدل نگریست. باید مزایا و معایب، فرصت‌ها و تهدیدها، پیش‌شرط‌ها و تجربیات جهانی مرتبط با فدرالیسم به‌صورت دقیق و مقایسه‌ای بررسی شوند. افغانستان، کشوری با تاریخ پرتنش، جامعه‌ای متنوع و ساختار سیاسی شکننده، نیازمند گفت‌وگویی ملی در فضای باز و مسئولانه پیرامون مدل‌های مختلف حکمرانی است.

فدراليسم چيست؟

فدرالیسم در ساده‌ترین شکل خود، یک نوع ساختار حکومتی است که در آن قدرت میان دولت مرکزی و حکومت‌های محلی (مانند ایالات، ولایات یا مناطق) تقسیم می‌شود. این تقسیم قدرت به گونه‌ای است که هر سطح از حکومت، صلاحیت‌ها و مسئولیت‌های مشخصی دارد؛ نه حکومت مرکزی می‌تواند همه چیز را كنترول کند، و نه واحدهای محلی کاملاً مستقل عمل می‌کنند.

برای این‌که چنین نظامی به درستی کار کند، باید دو شرط اصلی فراهم باشد:

۱. دولت مرکزی باید از مشروعیت، اقتدار و توانایی لازم برای حفظ هماهنگی و وحدت کشور برخوردار باشد.

۲. حکومت‌های محلی نیز باید ظرفیت اداری، منابع انسانی و توان فنی برای اداره‌ امور محلی خود را داشته باشند.

برای فهم بهتر این رابطه، می‌توان فدرالیسم را به نظام شمسی تشبیه کرد. در این نظام، خورشید مرکز انرژی و نظم است و سیارات، یعنی حکومت‌های محلی هرکدام مدار خاص خود را دارند و به‌طور مستقل حرکت می‌کنند. اما همه‌ی این حرکات در هماهنگی با خورشید انجام می‌شود. اگر اين رابطه‌ یا توازن بین خورشید و سیارات به‌هم بخورد، نه تنها یک سیاره، بلکه کل نظام دچار بی‌ثباتی و فروپاشی خواهد شد. همان‌گونه که در فدرالیسم، ضعف بیش از حد دولت مرکزی یا خودسری مفرط ولایات، نظم و یکپارچگی کشور را تهدید می‌کند.

برای درک بهتر فرصت‌ها و تهدیدهای فدرالیسم در افغانستان، ضروری است نگاهی تطبیقی به تجربه‌های کشورهای دیگر داشته باشیم. بررسی الگوهای موفق و شکست‌خورده، به ما کمک می‌کند تا نه‌تنها از مزایای فدرالیسم بیاموزیم، بلکه از خطرات آن نیز آگاه شویم.

تجربه‌های موفق فدرالیسم: ثبات در سایه‌ نهادسازی و وفاق

آلمان و فدرالیسم تعاونی: پس از جنگ جهانی دوم، آلمان با حمایت کشورهای غربی و با محوریت بازسازی نهادهای مدرن، نظام فدرالی را پایه‌گذاری کرد. این کشور با واگذاری اختیارات مشخص به ایالت‌ها، هم‌زمان یکپارچگی سیاست اقتصادی، خارجی، دفاعی و آموزشی را حفظ کرد. مشارکت ایالت‌ها در نهادهایی مانند شورای فدرال، به‌عنوان بازوی قانونگذاری فدرال، توازن قوا را تضمین می‌کند و از تمرکز یا فروپاشی جلوگیری می‌نماید.

هند و فدرالیسم مبتنی بر تنوع در چارچوب تمرکز نسبی: هند با بیش از ۲۰۰ زبان، صدها گروه قومی و چندین دین، یکی از متنوع‌ترین کشورهای جهان است. اما قانون اساسی قدرتمند، نظام حزبی سراسری و برگزاری منظم انتخابات، زمینه وحدت در کثرت را فراهم کرده است. دولت مرکزی در حوزه‌های کلان مانند دفاع و سیاست خارجی کنترول دارد، در حالی که ایالت‌ها نیز از اختیارات قابل توجهی برخوردارند.

سوئیس و فدرالیسم مشارکتی و دموکراتیک: در کشوری با سه زبان رسمی، فدرالیسم در چارچوب دموکراسی مستقیم تقویت شده است. کانتون‌ها (واحدهای محلی) در تصمیم‌گیری‌های ملی از طریق همه‌پرسی و مشارکت مردمی نقشی موثر دارند. این مدل نه‌تنها به مدیریت تعارضات زبانی و فرهنگی کمک کرده، بلکه مشارکت سیاسی را نیز در همه سطوح تقویت کرده است.

تجربه‌های ناموفق فدرالیسم؛ هشدارهایی برای افغانستان

اتیوپیا؛ فدرالیسم قومی منجر به تجزیه: مدل اتیوپیا بر اساس خطوط قومی و زبانی بنا شد، اما این ساختار، به‌جای وحدت، هویت‌های تجزیه‌طلبانه را تقویت کرد. با افزایش مطالبات استقلال‌طلبانه و در غیاب نهادهای ملی فراگیر، کشور وارد یک جنگ داخلی تمام‌عیار شد که هنوز هم تلفات انسانی و سیاسی سنگینی بر جا می‌گذارد.

سودان جنوبی؛ فروپاشی در سایه فساد و حمایت خارجی: پس از استقلال، سودان جنوبی نظامی به‌ظاهر فدرالی ایجاد کرد، اما بدون نهادهای اجرایی پاسخ‌گو، نظام حزبی شفاف و بستر اجتماعی آماده. در عمل، فدرالیسم قومی بهانه‌ای برای توزیع سلیقه‌ای منابع شد، که در نهایت کشور را به جنگ داخلی و فروپاشی حکمرانی کشاند.

عراق؛ فدرالیسم ناکارآمد و نفوذپذیر: پس از سرنگونی رژیم صدام، عراق تحت فشار خارجی ساختار فدرالی را پذیرفت. با اعطای خودمختاری به اقلیم کردستان و برخی مناطق دیگر، دولت مرکزی به‌شدت تضعیف شد. در غیاب انسجام حزبی و با نفوذ گسترده قدرت‌های منطقه‌ای، کشور درگیر تنش‌های سیاسی، ملیشه‌های محلی و ضعف در سیاست خارجی شده است.

بیست مانع ساختاری، سیاسی و اجتماعی در مسیر فدرالیسم در افغانستان پسا‌ طالبان

اگرچه فدرالیسم می‌تواند در برخی کشورها به‌عنوان نظامی برای اداره‌ تنوع قومی، جغرافیایی و زبانی به‌کار گرفته شود، اما در شرایط فعلی افغانستان، موانع متعددی آن را به گزینه‌ای پرمخاطره بدل کرده است. در ادامه، بیست مانع اصلی تطبیق‌ناپذیری این مدل در بستر پسا‌طالبانی افغانستان بررسی می‌شود:

فقدان اجماع ملی: در افغانستان هنوز تعریف مشترکی از «ملت»، «شهروند»، «منافع ملی»، «ارزش های مشترک » و «حدود صلاحیت» وجود ندارد. بدون توافق بر سر اصول بنیادین ملی، فدرالیسم به‌جای انسجام، به عامل اختلاف و تجزیه بدل می‌شود.

تهدید جدایی‌طلبی: در غیاب نهادهای بازدارنده، برخی گروه‌های قومی ممکن است از فدرالیسم به‌عنوان ابزار مطالبه خودمختاری یا حتی استقلال استفاده کنند.
نهادینه شدن شکاف‌های هویتی: ساختارهای فدرالی بر اساس قومیت، رقابت‌های هویتی را نهادینه می‌کند و سبب تعمیق گسستگی و تفرقه اجتماعی می‌شود، مسئله‌ای که افغانستان هم‌اکنون نیز از آن رنج می‌برد.
ضعف دولت مرکزی: نهادهای مرکزی پسا‌طالبانی، به‌ویژه در شرایط بی‌ثباتی، توانایی حفظ انسجام کشور را نخواهند داشت و فدرالیسم در چنین بستری منجر به خلا قدرت می‌شود.
نابرابری شدید ظرفیت‌های محلی: ولایات ضعیف از نظر منابع، زیرساخت و نیروی انسانی، قادر به اداره‌ مستقل نخواهند بود و این مسئله به بحران مدیریتی دامن می‌زند.
نبود احزاب ملی و سراسری: اکثر احزاب افغانستان قومی، شخص‌محور یا فامیلی بوده و در ضمن به طور پیدا و پنهان درارای شاخه‌های نظامی نیز هستند. در فقدان رقابت حزبی در سطح ملی، فدرالیسم منجر به تمرکز قدرت محلی بدون پاسخ‌گویی خواهد شد.
فساد گسترده در ساختارها: تفویض اختیار بدون نظام نظارتی مناسب، فساد را از مرکز به سطح ولایات منتقل می‌کند و فضای سوء‌استفاده را گسترده‌تر می‌سازد.
تسلط زورمندان بر منابع محلی: پس از فروپاشی نظام جمهوری دموکراتیک به رهبری داکتر نجیب‌الله و تا واپسین روزهای جمهوری اسلامی افغانستان، در بخش‌های گسترده‌ای از کشور شاهد تسلط بی‌واسطه یا غیررسمی چهره‌های محلی بر منابع عمومی چون گمرکات، معادن و عواید محلی بودیم، پدیده‌ای که نه‌تنها حاکمیت ملی را تضعیف کرد، بلکه مشروعیت نظام را در چشم مردم نیز زیر سؤال برد.
در غیاب اصلاحات ساختاری و نهادسازی واقعی، هیچ تضمینی وجود ندارد که این الگو در مرحله‌ پسا-طالبانی تکرار نشود و بار دیگر زمینه‌ساز شکل‌گیری اقتصاد موازی، مافیای محلی و تضعیف اقتدار دولت مرکزی نگردد.
نفوذ کشورهای همسایه در مناطق مرزی: ایران، پاکستان، چین و دیگر قدرت‌های منطقه‌ای در بسیاری ولایات نفوذ مستقیم یا غیرمستقیم دارند. فدرالیسم بدون مرکز مقتدر، زمینه‌ساز افزایش این نفوذ خواهد شد.
نفوذ و تسلط گروه‌های تروریستی و مسلح: در حال حاضر، برخی مناطق کشور عملاً در کنترول گروه‌های مسلح و تروریستی قرار دارند که بیرون از چارچوب حاکمیت ملی عمل می‌کنند. اگر در مرحله‌ی پسا‌طالبانی، بدون آماده‌سازی بسترهای امنیتی و حقوقی به‌سوی فدرالیسم حرکت شود، این خطر وجود دارد که همان گروه‌ها با استفاده از سازوکارهای رسمی، کنترول خود را مشروعیت بخشند و حضور غیرقانونی‌شان را در پوشش قانونی نهادینه سازند، اتفاقی که می‌تواند امنیت ملی و انسجام کشور را با تهدید جدی مواجه کند.

برخی از جریان‌ها و چهره‌های سیاسی، در حالی از فدرالیسم سخن می‌گویند که به‌نظر می‌رسد توجه کافی به شرایط حساس، شکننده و پیچیده افغانستان ندارند. طرح شتاب‌زده این موضوع، گاه چنین جلوه می‌دهد که گویا بدون عبور از بحران‌های بنیادی موجود، می‌توان صرفاً با تغییر ساختار سیاسی، به عدالت و توسعه دست یافت. در حالی‌که اگر با دیدی واقع‌بینانه و مسئولانه بنگریم، درمی‌یابیم که کشور هنوز فاقد آن زیرساخت‌ها، نهادها، و اجماع ملی لازم برای ورود به یک بحث سازنده و موثر درباره‌ فدرالیسم است.

بر این باوریم که پیش از هر تصمیم درباره ساختار آینده‌ حکومت، عبور از یک سلسله مراحل اساسی و تدریجی اجتناب‌ناپذیر است، مراحلی که بستر گفت‌وگوی ملی، بازسازی اعتماد، نهادسازی، و مشارکت واقعی را فراهم سازد.

هرگونه ورود شتاب‌زده به بحث فدرالیسم، بدون طی این مسیر، نه‌تنها بی‌نتیجه خواهد بود، بلکه می‌تواند خود به عاملی در تشدید بی‌ثباتی و شکل‌گیری یک بحران تازه در کشور بدل شود. با درنظر گرفتن این موانع، اکنون ضروری است که مسیر عبور به سوی هرگونه ساختار غیرمتمرکز را با احتیاط و مرحله‌بندی دقیق بررسی کنیم.

ده مرحله‌ اساسی پیش از ورود به بحث فدرالیسم

۱- تقویت همبستگی ملی و آموزش حقوق و مسئولیت‌های شهروندی:در کشوری با تنوع گسترده قومی، زبانی و مذهبی، نخستین گام برای هر نوع تغییر ساختاری، تقویت حس همزیستی و همدلی میان مردم مناطق مختلف است. از طریق آموزش رسمی، رسانه‌های آزاد و گفت‌وگوهای مردمی، باید این مفهوم گسترش یابد که همه شهروندان با هر زبان و منطقه‌ای، در آینده‌ مشترک کشور نقش و حقوق مساوی دارند.

۲- ایجاد احزاب سراسری با حمایت قانونی از تنوع: با آن‌که در نظام ایدئولوژیک طالبان هیچ‌گونه تحمل برای تنوع دیدگاه، مشارکت آزاد سیاسی و رقابت سالم حزبی وجود ندارد، تجربه‌ نظام جمهوری نیز در این زمینه خالی از ضعف نبود.

در ساختار جمهوریت، بیشتر احزاب سیاسی ماهیت قومی، محلی یا وابسته به شخصیت‌ها و خاندان‌های خاص بودند و کمتر توانستند به‌عنوان نهادهای ملی، برنامه‌محور و پاسخ‌گو ظاهر شوند. این در حالی است که فدرالیسم، در صورت طرح، نیازمند وجود احزاب سراسری و چندقومیتی است که منافع عمومی کشور را نمایندگی کنند، نه منافع محدود قومی یا منطقه‌ای را.

از این‌رو، بازنگری در قانون احزاب و اصلاح نظام سیاسی به‌گونه‌ای که زمینه‌ساز شکل‌گیری احزاب ملی، چندبُعدی و مبتنی بر برنامه باشد، از جمله پیش‌نیازهای هرگونه تحول ساختاری از جمله بحث فدرالیسم به‌شمار می‌رود

در غیاب احزاب ملی، هر مدل غیرمتمرکز منجر به اقتدارگرایی محلی خواهد شد. باید با اصلاح قانون احزاب، زمینه شکل‌گیری جریان‌های برنامه‌محور، ملی و پاسخ‌گو فراهم گردد.

۳- اجرای سرشماری ملی با نظارت بین‌المللی: بدون داشتن آمار دقیق از جمعیت، توزیع قومی، جغرافیایی و اقتصادی، برنامه‌ریزی برای تقسیم منابع و قدرت ممکن نیست. سرشماری شفاف و بی‌طرفانه باید با نظارت نهادهای بین‌المللی و داخلی انجام شود تا اعتماد مردم را جلب کند.

۴- توانمندسازی ادارات محلی پیش از تفویض صلاحیت: در بسیاری از ولایات، ادارات محلی فاقد منابع انسانی متخصص، بودجه پایدار و نظام اداری موثر اند. هرگونه واگذاری صلاحیت باید به‌تدریج، بر پایه توانمندسازی اداری و با نظارت مرکزی صورت گیرد.

۵- آماده‌سازی تدریجی برخی ولایت‌ها برای تجربه محدود خودگردانی در آینده: در شرایط پسا طالبانی، اکثر ولایت‌ها با ناامنی، ضعف ظرفیت‌های اداری و نفوذ زورمندان روبرو خواهند بود. بنابراین افغانستان هنوز آمادگی اجرای پروژه‌های خودگردانی را نخواهد داشت. اما در آینده و پس از اصلاحات ساختاری، می‌توان به برخی ولایت‌های باثبات به‌صورت محدود و آزمایشی، برخی صلاحیت‌های محلی را با حفظ نظارت مرکزی و رعایت انسجام ملی، واگذار کرد.

۶- مبارزه ساختاری با فساد: فساد در سطح مرکز و ولایت‌ها یکی از جدی‌ترین موانع در برابر هرگونه اصلاح است. پیش از تفویض صلاحیت، باید نهادهای موثر ضدفساد ایجاد و تقویت شوند که توانایی نظارت بر اداره، منابع و تصمیم‌گیری‌ها را داشته باشند. بدون شفافیت و حساب‌دهی، هیچ واگذاری قدرتی مشروع نخواهد بود. افغانستان نیازمند ساختارهای مستقل مبارزه با فساد در سطوح مرکزی و ولایتی است.

۷- شفاف‌سازی منابع مالی احزاب و مقامات محلی: هرگونه مشارکت در قدرت باید با شفافیت مالی همراه باشد. مردم باید بدانند که منابع مالی احزاب و مقامات از کجاست و چگونه مصرف می‌شود تا از شکل‌گیری شبکه‌های مافیایی محلی و مداخلات خارجی جلوگیری شود.

۸- تقویت شوراهای محلی و رسانه‌های مستقل: نظارت مردمی از طریق شوراهای محلی منتخب، و افشاگری از طریق رسانه‌های مستقل، یکی از ابزارهای کلیدی دموکراسی محلی است. بدون آن، تفویض قدرت ممکن است منجر به استبداد محلی شود.

۹- تدوین قانون مکمل برای تنظیم رابطه مرکز و ولایت‌ها: در صورت حرکت به‌سوی ساختار نیمه‌متمرکز یا فدرالی در آینده، وجود یک قانون اساسی روشن و جامع برای تنظیم روابط میان مرکز و ولایت‌ها یک ضرورت بنیادین است.

در شرایطی که افغانستان در دوران پساطالبانی با فقدان یک قانون اساسی مشروع و پذیرفته‌شده مواجه است، تدوین یک قانون اساسی جدید که صلاحیت‌ها، حدود مسئولیت و سازوکارهای حل اختلاف میان حکومت مرکزی و واحدهای محلی را به‌صورت شفاف تعریف کند، از پیش‌شرط‌های اساسی هرگونه تغییر در ساختار سیاسی کشور به‌شمار می‌رود. هرگونه تلاش برای تغییر ساختار قدرت، بدون چارچوب قانونی روشن، نه‌تنها به بی‌ثباتی می‌انجامد، بلکه زمینه‌ساز منازعه‌ و تداخل صلاحیت‌ها نیز خواهد شد

۱۰- تثبیت سیاست خارجی در اختیار دولت مرکزی با مشارکت مشورتی ولایات: حتی در نظام‌های فدرالی پیشرفته نیز، سیاست خارجی، امنیت ملی و روابط بین‌المللی در انحصار دولت مرکزی است. در افغانستان نیز این اصل باید بدون ابهام حفظ شود، اما با مشورت و اطلاع ولایات در موارد حساس.

برای حفظ انسجام کشور، و عبور از چالش‌ها و رفتن بسوی ساختارهای کار آمد سیاسی، افغانستان نیازمند نهادهای ملی، مستقل و مقتدر در عرصه‌های تقنینی، قضایی، سیاست خارجی، دفاع ملی،استخبارات، مالیه، حساب‌دهی و نظارت است.

این نهادها باید در اختیار دولت ملی باقی بمانند تا از تبدیل شدن کشور به واحدهای پراکنده و متضاد جلوگیری شود.

فدرالیسم یک بحث آینده‌محور است، نه نسخه فوری. بدون عبور از مراحل ده‌گانه بالا، صحبت از فدرالیسم یک اقدام شتاب‌زده و بحران‌ساز است. اولویت باید بازسازی اعتماد، ایجاد نهاد، وفاق ملی و نظام پاسخ‌گو باشد. آینده افغانستان در تمرکز عقلانی قدرت، مشارکت عادلانه و اصلاحات ساختاری نهفته است؛ نه در شکستن ناپخته‌ قدرت.

تجربه‌ تاریخی کشورهای پسا بحران مشابه افغانستان نشان داده است که طرح شتاب‌زده‌ نظام فدرالی در نبود نهادهای نظارتی، احزاب ملی و وفاق عمومی، نه تنها می‌تواند به تشکیل ساختارهای شبه‌دولتی قومی در ولایت‌ها منجر شود، بلکه با مشروعیت‌بخشی به زورمندان و شبکه‌های مافیایی محلی، کشور را در مسیر تجزیه خزنده، افزایش درگیری‌های مسلحانه و بی‌ثباتی مزمن سوق می‌دهد. در چنین شرایطی، شکاف‌های قومی و زبانی که حال هم یکی از عوامل بحران‌زای افغانستان تبدیل شده، ممکن است به خطوط مقدم نزاع‌های منطقه‌ای و بین‌المللی تبدیل شوند.

سخن آخر: فدرالیسم؛ شاید در آینده، اما نه برای افغانستان امروز و پساطالبان:

فدرالیسم، مانند هر الگوی دیگر حکومتداری، زمانی می‌تواند به‌عنوان یکی از گزینه‌های قابل بررسی در ساختار سیاسی افغانستان مطرح شود که کشور از ثبات نسبی برخوردار بوده، نهادهای ملی استوار گردیده و بسترهای حقوقی، اداری و اجتماعی لازم برای آن فراهم باشد. اما واقعیت این است که در شرایط شکننده‌ کنونی، طرح شتاب‌زده‌ چنین نظامی نه‌تنها راهگشا نیست، بلکه می‌تواند کشور را وارد مرحله‌ای تازه از پیچیدگی و بحران کند.

افغانستان پساطالبان، پیش از بازنگری در ساختار قدرت، نیازمند عبور از یک مرحله‌ عمیق بازسازی سیاسی، اجتماعی و نهادی است. در این مرحله، مهمتر از هر چیز، اعتماد از‌دست‌رفته میان مردم و دولت، میان اقوام و گروه‌ها، میان مرکز و ولایت‌ها، قریه و شهر، و حتی میان نهادهای آموزشی، مذهبی و مدنی باید به‌گونه‌ای تدریجی و پایدار بازسازی شود. این اعتماد زمانی احیا خواهد شد که نهادهای ملی مستقل، رسانه‌های آزاد، احزاب سراسری، و نظام عدلی عادل و شفاف شکل بگیرند. همچنین باید اطلاعات دقیق آماری فراهم گردد، ظرفیت اداره محلی تقویت شود و دخالت‌های بیرونی در امور داخلی کشور کاهش یابد.

در نبود چنین زمینه‌هایی، ورود به بحث فدرالیسم در عمل نه به تحقق عدالت خواهد انجامید، و نه به افزایش مشارکت؛ بلکه زمینه‌ساز بی‌اعتمادی، تشدید شکاف‌های هویتی و در نهایت تضعیف انسجام ملی خواهد بود. تجربه‌های تاریخی و منطقه‌ای نیز نشان داده‌اند که فدرالیسم، اگر بدون وفاق ملی و نهادهای پاسخ‌گو مطرح گردد، بیشتر به تجزیه سیاسی، فساد ساختاری و انحصارگرایی محلی منجر می‌شود.

تجربه‌ افغانستان در دهه‌های گذشته، ما را به این درک رسانده است که هیچ ساختار سیاسی در خلأ و بدون بسترهای حقوقی و نهادی موفق نمی‌شود. فدرالیسم نیز استثنا نیست. پیش از تقسیم قدرت، باید مشروعیت ساختارها را بازسازی کرد؛ پیش از پرداختن به مدل‌های حکومتی، باید به وفاق ملی رسید.

متاسفانه، در فضای فعلی، گاه اظهارات از سوی برخی موافقان یا مخالفان فدرالیسم، نه به تعمیق فهم سیاسی، بلکه به جریحه‌دار شدن احساسات عمومی و تقویت دیوارهای بی‌اعتمادی انجامیده است. باید با صداقت و آرامش سیاسی تاکید کرد که توهین، تحقیر و تحریک، هرگز نمی‌توانند راهگشای گفت‌وگویی ملی و مشروع باشند؛ چه درباره فدرالیسم، و چه درباره هر گزینه‌ی دیگر.

امروز، بیش از هر زمان، افغانستان نیازمند گفت‌وگویی ملی، آرام و مسئولانه است؛ گفت‌وگویی که از هیجان عبور کند و به اقناع برسد، از انحصار فاصله بگیرد و به مشارکت فراگیر نزدیک شود، و به جای تمرکز بر اختلافات، بر نقاط اشتراک تکیه کند.

اگر فدرالیسم، در آینده‌ای محتمل، در فضایی سالم و با مشارکت گسترده‌ سیاسی، حقوقی و اجتماعی مطرح شود، می‌توان درباره آن با عقلانیت گفت‌وگو کرد. اما در وضعیت فعلی، طرح آن بیش از آن‌که راه‌حل باشد، می‌تواند زمینه‌ساز یک بحران تازه‌ در مسیر ملت‌سازی افغانستان تلقی شود.

آینده‌ سیاسی افغانستان را نمی‌توان بر پایه‌ شعار و واکنش ساخت؛ بلکه تنها می‌توان بر اساس صداقت سیاسی، خرد جمعی، و اراده‌ ملی برای تاسیس یک نظام عادلانه، مشروع و پاسخ‌گو برای همه‌ شهروندان، فارغ از قوم، زبان یا منطقه‌شان، پایه‌گذاری کرد.

اگر افغانستان بتواند با خرد جمعی، عبور هوشمندانه از بحران‌ها، بازسازی نهادهای ملی، و تقویت مشارکت واقعی سیاسی و اجتماعی مسیر آینده خود را ترسیم کند، ممکن است در آینده‌ای نه چندان دور، گفت‌وگو درباره‌ی فدرالیسم یا دیگر ساختارهای حکومتداری، نه به‌عنوان بحران، بلکه به‌مثابه فرصتی تاریخی و عقلانی مطرح گردد.

روزی خواهد رسید که در پرتو وفاق ملی، با پشتوانه‌ احزاب سراسری، اطلاعات آماری شفاف، نهادهای مقتدر ملی، و قانون اساسی جدید و مشروع، فدرالیسم نیز مانند سایر مدل‌های حکومتی، در فضای آرام، تحلیل‌محور و مشارکت‌جویانه مورد بررسی قرار گیرد؛ نه به عنوان نسخه‌ای فوری، بلکه به عنوان گزینه‌ای مشروط به عبور از موانع امروز و فراهم ساختن بستر مناسب فردا.

اما تا آن زمان، مسئولیت نخبگان سیاسی، دانشگاهیان، فعالان مدنی و نسل نوظهور کشور آن است که این مسیر را نه از طریق شعار، هیجان، تحقیر یا تخریب دیگران، بلکه با اتکا بر آگاهی، صداقت، منطق و احساس مسئولیت طی کنند. اصلاحات، تنها در سایه‌ی گفت‌وگو، شکیبایی و پذیرش تفاوت‌ها شکل می‌گیرد.

رویارویی دو قدرت هسته‌ای؛ هند و پاکستان به جنگ می‌ر‌وند؟

۴ ثور ۱۴۰۴، ۲۳:۴۷ (‎+۱ گرینویچ)

•

جمشید یما امیری

هم در هند و هم در پاکستان تندروان خواهان حمله نظامی به یکدیگر اند. هندی‌های برآشفته از حمله خونین کشمیر که تصور می‌کنند طراح اصلی آن پاکستان است، خواهان اقدام نظامی علیه این همسایه هستند و در پاکستان نیز رجزخوانی در محور دفاع و زورآزمایی انجام می‌شود.

حمله مرگبار به گردشگران در کشمیر تحت کنترول هند، بار دیگر تنش‌ها میان دهلی‌نو و اسلام‌آباد را به اوج رسانده است. در این حمله که به گروه‌ تندرو «جبهه مقاومت کشمیر»، وابسته به لشکر طیبه نسبت داده شده، ۲۶ نفر کشته و ۱۷ تن دیگر زخمی شدند.

دولت هند که باور دارد پاکستان در پشت این حمله است، در واکنش، مجموعه‌ای از اقدامات کم‌سابقه را به اجرا گذاشت؛ از جمله تعلیق معاهده آب رود سند، ممنوعیت ورود شهروندان پاکستانی، لغو ویزاها، اخراج مستشاران نظامی، مسدود کردن گذرگاه آتاری-واگه و کاهش کارکنان سفارت هند در اسلام‌آباد. نرندرا مودی، نخست‌وزیر هند، در سخنانی تاکید کرد که عاملان حمله را در هر نقطه‌ای از کره زمین تعقیب خواهند کرد.

در واکنش، شورای امنیت ملی پاکستان نیز مجموعه‌ای از اقدامات تلافی‌جویانه را تصویب کرد؛ از جمله تعلیق روابط تجاری با هند، بستن حریم هوایی به روی پروازهای هندی، اخراج شهروندان هند از خاک پاکستان و مسدود کردن گذرگاه سنتی واگه.

این اقدامات، دو کشور را بار دیگر در موقعیتی قرار داده‌ که به گفته سفیر پیشین امریکا در افغانستان، می‌توان خطر درگیری را تصور کرد.

تاریخ پرآشوب

درگیری تازه، یادآور تاریخ پرتنش و خصمانه‌ای است که هند و پاکستان از زمان استقلال و تقسیم در سال ۱۹۴۷ تجربه کرده‌اند؛ تاریخی که شامل سه جنگ بزرگ و ده‌ها درگیری مرزی است. نخستین جنگ در سال ۱۹۴۸ بر سر کنترول کشمیر آغاز شد و به تقسیم موقت این منطقه انجامید. جنگ دوم در سال ۱۹۶۵ نیز بر سر همین منطقه رخ داد و با توافق تاشکند پایان یافت. جنگ سوم، در سال ۱۹۷۱، در پی بحران داخلی در پاکستان شرقی و حمایت هند از استقلال‌طلبان بنگلادشی، به تجزیه پاکستان و شکل‌گیری کشور بنگلادش منجر شد.

یک درگیری کوچک‌تر دیگر در سال ۱۹۹۹، معروف به جنگ کارگیل، در حالی روی داد که هر دو کشور به سلاح هسته‌ای مجهز بودند. این درگیری محدود در منطقه‌ای کوهستانی کشمیر به وقوع پیوست و بار دیگر سایه جنگ بر منطقه را گسترد.

در سال ۲۰۱۹، تنش‌ها دوباره بالا گرفت؛ در پی حمله انتحاری به نیروهای هندی در پلوامه، هند مواضعی در خاک پاکستان را بمباران کرد. در پاسخ، پاکستان یک جنگنده هندی را سرنگون کرد و پیلوت آن را به اسارت گرفت. با این حال، این تنش به جنگی گسترده تبدیل نشد.

اتهام متقابل به حمایت از تروریسم

تنش دایمی میان هند و پاکستان تنها به میدان نبرد محدود نیست؛ در عرصه دیپلوماتیک نیز، هر یک دیگری را به حمایت از تروریسم متهم می‌کند. هند، پاکستان را به پناه دادن به گروه‌هایی چون لشکر طیبه و جیش محمد متهم می‌کند که در کشمیر دست به عملیات مسلحانه زده اند. از نظر دهلی‌نو، سازمان‌های امنیتی پاکستان از این گروه‌ها برای بی‌ثبات کردن کشمیر بهره می‌برند.

در مقابل، پاکستان نیز مدعی است که هند از گروه‌های شورشی مانند تحریک طالبان پاکستان و ارتش آزادی‌بخش بلوچستان حمایت می‌کند. اسلام‌آباد می‌گوید که دهلی‌نو از طریق قنسولگری‌هایش در افغانستان به این گروه‌ها کمک مالی و پناهگاه ارایه می‌داده است.

پاکستان همچنین هند را مسئول انفجار در قطار جعفر اکسپرس و گروگان‌گیری اعضای ارتش این کشور توسط شورشیان بلوچ می‌داند.

این رقابت خصمانه اکنون به سطوح ژئوپلیتیک گسترش یافته و منافع دو کشور را در سطح منطقه‌ای و جهانی در تقابل قرار داده است.

خواجه آصف، وزیر دفاع پاکستان، در یک نشست خبری اعلام کرد که دهلی‌نو رهبران تحریک‌ طالبان و ارتش آزادی‌بخش بلوچستان را حمایت می‌کند و در دوران حکومت اشرف غنی، این گروه‌ها از خاک افغانستان تامین و تجهیز می‌شدند.

سایه سلاح هسته‌ای

نگران‌کننده‌ترین بعد این تنش‌ها، زرادخانه‌های هسته‌ای هر دو کشور است. گرچه این سلاح‌ها تا کنون نقش بازدارنده ایفا کرده‌اند، اما خطر یک تصمیم اشتباه، همواره وجود داشته است. حتی یک درگیری محدود هسته‌ای می‌تواند فاجعه‌ای جبران‌ناپذیر در جنوب آسیا رقم بزند که پیامدهایی گسترده برای انسان‌ها و محیط زیست داشته باشد.

قابل یادآوری است که بازدارندگی هسته‌ای در تصمیم‌های دهلی و اسلام‌آباد نقش دارد؛ اما این به معنای این نیست که دو کشور وارد زد و خوردهای محدود نمی‌شوند. رهبران هند و پاکستان برای اقناع افکار عامه داخلی در موقعیت‌های بحرانی مانند حمله پهلگام، به‌نمایش قدرت نیاز دارند، به ویژه هند که بار دیگر از حمله شبه‌نظامیان کشمیری زخم دیده است.

در حال حاضر، هند اقدامات خود را به تصمیم‌های سیاسی و دیپلوماتیک محدود کرده است و لحن تهدید و مجازات عاملان حمله را نیز به آن افزوده است. با این حال، تعلیق معاهده تاریخی آب رود سند، ضربه‌ای جدی به پاکستان وارد کرده است. این معاهده که بیش از ۶۰ درصد منابع آب شیرین پاکستان را تامین می‌کند، اگر به‌طور کامل لغو شود، می‌تواند این کشور را به بحران آبی، خشکسالی، رکود زراعت و دام‌داری و فقر گسترده دچار کند.

پاکستان هشدار داده که چنین اقدامی معادل «اعلان جنگ» است و با تمام توان به آن پاسخ خواهد داد.

مایکل کوگلمان، کارشناس جنوب آسیا گفته است که تعلیق این معاهده ضربه دیپلوماتیک برای پاکستان است، اما تهدید فوری در پی ندارد. زیرا، هند برای کاهش آب مورد نیاز پاکستان، باید سدسازی کند که هم پروژه بلندمدت است و هم احتمال طغیان آب و خسارات محیطی برای هند به دنبال دارد.

موقعیت دشوار اسلام‌آباد

پاکستان با بحران‌های درونی فراوانی مواجه است. اقتصاد آن در رکود شدید قرار دارد، ذخایر ارزی رو به کاهش است و تورم سرسام‌آور، معیشت مردم را تهدید می‌کند. در کنار بحران اقتصادی، نزاع سیاسی میان دولت و اپوزیسیون، به‌ویژه حزب تحریک انصاف، باعث بی‌ثباتی در ساختار قدرت شده است.

در ایالت‌های بلوچستان و خیبرپختونخوا نیز خشونت‌های قومی و حملات مسلحانه شبه‌نظامیان، امنیت داخلی را شکننده کرده‌اند. ارتش پاکستان، که همواره خود را پاسدار منافع ملی معرفی کرده، ممکن است از این فضای بحرانی برای تقویت موقعیت خود و سرکوب رقبای سیاسی بهره‌برداری کند. هسته قدرت در اسلام‌آباد از «هندهراسی» تغذیه می‌کند و احتمال دارد از وضعیت پیش آمده به‌عنوان اهرمی برای انسجام داخلی استفاده کند.

هرچند پاکستان در این وضعیت خواهان جنگ یا درگیری با هند نیست، اما از تنش کنترول شده و در سطح پایین ابا نمی‌کند. این احتمال را نمی‌توان نادیده گرفت که حمله پهلگام پاسخی به گروگان‌گیری تحقیرآمیز شورشیان بلوچ به قطار جعفر اکسپرس در ایالت بلوچستان باشد.

فزون‌خواهی هند

در مقابل، هند در جایگاه قدرتمندتری قرار دارد. این کشور با سرعتی چشمگیر در حال تبدیل شدن به یکی از قدرت‌های اقتصادی بزرگ جهان است. هند اکنون پنجمین اقتصاد دنیا محسوب می‌شود و در حوزه‌هایی چون فناوری، صنعت، و جذب سرمایه‌گذاری، رشد قابل توجهی داشته است.

با این حال، نفوذ منطقه‌ای هند در جنوب آسیا رو به کاهش است. پس از سرنگونی دولت شیخ حسینه در بنگلادش، روابط داکا و دهلی‌نو تیره شده و بنگلادش در مسیر نزدیکی با پاکستان قرار دارد. همچنین هند در افغانستان نیز نفوذ سابق خود را از دست داده است. علاوه بر پاکستان، چین در تلاش است که نقش برجسته هند را در جنوب آسیا تضعیف کند. ممکن است که منازعه اخیر به مسئله نفوذ هند در جنوب آسیا مرتبط باشد؛ جایی‌که دهلی جدید آن را حوزه نفوذ و یا حیاط خلوت خود می‌داند.

در افغانستان، دهلی‌نو تلاش می‌کند با امتیازدادن به طالبان، بار دیگر موقعیت پیشین خود در این کشور را احیا کند.این مسئله حساسیت پاکستان را برانگیخته است.

از سوی دیگر، هند که خود را در آستانه تثبیت به‌عنوان یک قدرت جهانی می‌بیند، ممکن است در پی تحمیل شرایط جدیدی بر رقیب دیرینه خود باشد.به ویژه این‌که نرندرا مودی، نخست‌وزیر این کشور نگاه‌ توسعه‌طلبانه و برتری‌طلبانه در سطح داخلی و منطقه‌ای دارد.

در مجموع، وضعیت منطقه جنوب آسیا بسیار شکننده است. تعلیق معاهده آب رود سند، که حتی در اوج جنگ‌های گذشته نیز ادامه یافته بود، نشان می‌دهد که تنش‌های فعلی، عمق و شدت بی‌سابقه‌ای یافته‌اند.

دبیرکل سازمان ملل از دو کشور خواسته است که خویشتن‌داری حداکثری به خرج داده و نباید اجازه دهند که وضعیت وخیم‌تر شود.

هنوز مشخص نیست که هند به اقدامات دیپلومات بسنده می‌کند یا مانند پاسخ به حمله پلوامه، حملات محدودی به خاک پاکستان انجام خواهد داد. در این حالت، واکنش محدود پاکستان قابل انتظار است.

همواره نگرانی از تصمیم‌های اشتباه و ناخواسته قدرت‌های اتمی وجود دارد، اما آنها از عواقب زورآزمایی اتمی می‌دانند و به نظر نمی‌رسد در مسیر یک جنگ هسته‌ای پیش بروند.

جنگ اوکراین هزینه‌های سنگینی برای امنیت و اقتصاد جهان داشته است و قدرت‌های بزرگ در صدد جلوگیری از درگیری احتمالی اسرائیل و ایران هستند. در این وضعیت، زمامداران در دهلی و اسلام‌آباد احتمالا رجزخوانی و لفاظی‌های تهدیدآمیز را بر یک جنگ تمام‌عیار ترجیح خواهند داد.